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油氣改革應推動天然氣管網獨立

中国证券网
2016-03-02 09:48

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改革進入深水區。所謂深水區,很重要的一點是矛盾錯綜複雜,結構性問題突出。也就是說,有些病灶是由多個條線的問題糾結在一起形成的。比如公眾關心的油氣改革問題,就不是那麼簡單。它既有上下游問題又有橫向的矛盾。只有抓到關鍵點,才能解開這個結。對此,中國國際經濟交流中心的兩位研究員作了一番梳理。這雖是行業個案,但有普遍意義,有參考價值。

——亞夫

天然氣管網獨立是厘清天然氣價格機制和落實協力廠商准入制度的前提,是促進社會資本多元投資和推進油氣行業國企改革的關鍵環節和破解諸多矛盾和問題的突破口,此輪油氣改革應推動天然氣管網獨立。

管網獨立需要厘清幾個片面性認識,在操作上要妥善處理管網獨立目標、管網公司組織形式、管網公司功能和盈利模式、天然氣定價機制、網運分開、互聯互通和加強監管等七個關鍵環節,積極謀劃、穩妥推進。

景春梅王成仁

目前,油氣改革方案正在制定中,管網獨立是多方爭論焦點。油氣改革的關鍵是要改變油氣產業一體化經營現狀,推動全產業鏈系統改革,以上游為龍頭,帶動中游和下游開放。管網是多重矛盾和利益衝突的交匯點,管網獨立關乎此輪改革成敗。

就油氣而言,原油和成品油管道都是點對點,且管道運輸能力與油田和煉廠生產能力相匹配,管網獨立尚不必要。而天然氣主要依靠管道運輸,其管網由多個層級組成,主、支管線相互聯通,泛在分佈於各區域及各省市之間,管網從業務上既與上游緊密聯繫,又相對獨立。

雖然上游天然氣進口已放開,但中游管網高度集中,致使協力廠商開放難以落實。隨著天然氣產業的快速增長,管網獨立的必要性日益凸顯。不僅要推進管輸環節與上下游業務相分離,還要實現液化天然氣(LNG)接收站、儲氣庫等基礎設施的獨立與開放。

管網不獨立是制約油氣改革的瓶頸

多年來,我國油氣產業採取上下游一體化經營,管網不獨立帶來諸多弊端,制約油氣產業發展。

1.管網不獨立抑制社會資本進入

我國油氣產業鏈高度集中于少數大型國企,社會資本參與程度較低。在勘探開發環節,少數國有油企擁有天然氣勘探開發專營權和對外合作專營權,社會資本難以進入。在天然氣進口,特別是LNG進口方面,國家沒有明令禁止,一些民營油企或城市燃氣企業雖能拿到氣源,但由於LNG接收站等進口基礎設施掌握在個別大型油企手中,開放程度不夠,進口LNG難以登陸。

在管輸環節,天然氣管網、LNG接收站、儲氣庫等基礎設施的建設和運營也高度集中於三大油企。這種一體化經營體制將很多有意願、有實力進入的社會資本擋在門外,不利於管網等基礎設施建設和規模化發展。

2.管網不獨立架空協力廠商准入制度

實施協力廠商准入制度是發達國家推進天然氣市場化進程的重要內容。協力廠商准入要求只要輸配系統有閒置運輸能力,就必須向任何有需要的天然氣供應商或用戶提供在運輸費率等方面無歧視的運輸服務。

2014年,國家能源局頒佈《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》,提出油氣管網設施向上下游用戶開放使用。但囿於體制原因,政策無法真正落地。三大油企掌握著天然氣管網資源、天然氣進口專營權和進口基礎設施,廠網不分、網銷不分,必然優先確保自家天然氣的運輸,對協力廠商天然氣的代輸意願不強,管網協力廠商公平開放難以落實。

3.管網不獨立制約天然氣價格改革

油氣改革的重點是要“管住中間、放開兩頭”,建立市場化的價格形成機制。但在一體化經營下,國內天然氣現行採用“市場淨回值法”形成的門站價格是上游氣源價格和管輸費的捆綁定價,氣價和管輸費的界限不明,導致上下游氣價相脫節,不能及時、真實地反映國際價格變動情況和市場供求,無法有效引導投資和消費。

4.管網不獨立阻礙國企改革進程

國有企業在我國工業化進程中發揮了重要作用。當前,國企改革進入攻堅期,油氣行業是國企改革的重點領域。特別是部分大型油企由於歷史上承擔著“企業辦社會”的職能,主營業務與“三產多經”混合經營,造成關聯交易和內部交叉補貼比較普遍,生產效率不高。

根據國務院發展研究中心的資料,2013年,國內大型油企生產100萬桶油氣當量需要200-300人,而BP公司、殼牌需要人數不足30人。從煉油的綜合能耗來看,國際先進水準一般小於40千克標油/噸原油,而國內主要大型油企的綜合能耗接近60千克標油/噸原油,地方煉油企業綜合能耗則接近90千克標油/噸原油。2014年,國內大型油企財務報表所顯示的資產利潤率不到國際主要油企的一半。隨著改革的推進,油氣改革與國企改革必須條塊結合,同步進行。

管網獨立是推動油氣改革的必行之舉

從國外實踐和我國油氣產業發展看,管網獨立是油氣行業發展的必然趨勢,也是此輪油氣改革的必行之舉。

1.管網獨立是發達國家油氣改革的重要內容

從國外實踐看,大部分國家的天然氣管輸業務都與上、下游嚴格分開,由專門的監管機構確定合理的管輸費,並強制實施協力廠商准入制度。

如美國在管網獨立前提下採取市場化經營模式,全美擁有100多家管輸公司,同時對管網建設、運營、安全、環保、運輸價格和服務等實行全面監管,確保協力廠商准入。

英國在上世紀80、90年代就推行了天然氣管網的運營管理與上游生產加工業務和下游配售業務完全分離,並由獨立的監管機構履行監管職能和制定管輸價格。

歐盟能源監管委員會自上世紀90年代以來三次頒佈“天然氣指令”,提出財務獨立、法律獨立和產權獨立“三步走”,要求所有成員國將管輸業務與上下游銷售業務相分離,並強制實施協力廠商准入制度。目前已完成前兩階段,正積極推進產權獨立。

2.此輪油氣改革應推動天然氣管網獨立

自上世紀90年代以來,我國關於管網獨立的討論從未間斷。隨著天然氣市場的快速發展,管網獨立的必要性日益凸顯。當前,油氣改革面臨瓶頸,基礎設施和管網建設滯後與天然氣快速發展的需要不相適應;產業鏈高度集中與管網建設多元投資需求相矛盾;一體化經營與協力廠商准入相衝突,多種矛盾和衝突集中指向管網環節。

只有管網獨立,才能剪斷氣源和管輸業務關聯交易的“體制臍帶”,疏通上下游價格傳導機制,形成競爭性的市場化價格。只有管網獨立,才能厘清管輸成本,明晰管網投資回報,為價格監管和協力廠商准入奠定基礎。同時,管網獨立也是推動油氣領域國企改革的突破口,是打破一體化經營、提高效率、做強做優國有企業的關鍵。

管網獨立需妥善處理幾個問題

管網是油氣產業鏈的關鍵環節,涉及多方利益,應厘清片面性認識傾向,在操作中積極穩妥、分步推進。

1.厘清兩個片面性認識

  在關於管網是否獨立的爭論中,有兩種似是而非的片面認識,需進行厘清和矯正。一種片面認識是管網獨立會造成管網建設不足。事實上,管網建設不足的根本原因恰恰在於一體化經營。一體化經營模式下,天然氣產業鏈不開放,社會資本“不能進”;同時,管輸環節投資回報不明確,社會資本“不敢進”。若實施管網獨立,並向社會資本開放管網投資和運營,使管網投資有明確預期,必然會釋放社會資本活力,大大促進管網投資建設。

另一種片面認識是管網屬自然壟斷環節,應成立一家管網公司。我們認為,若僅成立一家管網公司,等同於賦予其對上下游的絕對話語權,無法形成有效競爭,也容易造成監管難題。自然壟斷並非要求整個國家僅有一家管網公司,而是要保證兩點之間只有一套管網,避免重複建設和規模不經濟。

從國外天然氣發展歷程看,既有氣和氣的競爭,也有管道和管道的競爭,例如目前美國和德國都是由多家管網公司從事管輸業務。成立多家管網公司,並不是鼓勵在同一條路徑上修建多條平行管道,而是鼓勵多家公司經營不同線路。多家管網公司可在輸送成本、管理效率上構成競爭,有助於管網公司降低成本、提高效率。

2.操作上要把握七個關鍵環節

一是以產權獨立為管網獨立的最終目標。管網獨立涉及人、財、物的重組整合,涉及面廣,可分步驟、分階段推進。首先推進財務獨立,實現管網財務單獨核算,杜絕交叉補貼。其次推進法律獨立,實現管輸業務的人、財、物與上下游業務在法律上的分離,避免關聯交易。最終推進產權獨立,實現管輸業務的完全獨立。

二是鼓勵管網公司採取混合所有制。對於跨區域的主幹管網,可採取國有資本控股、社會資本參股的方式;對於支線管網可因地制宜,靈活處理國有和社會資本所占比例。

三是明確管網公司的功能和盈利模式。管網公司應專注于天然氣管網的投資運行和天然氣傳輸配送,不再從事天然氣買賣業務。管網公司以收取管輸費為主要收入來源,不再賺取天然氣買賣差價。

四是落實“網運分開”。推動管網投資建設與運營相分離,上游生產商和下游用戶均可參與管網投資,獲得投資回報,但不得參與管網公司運營,避免關聯交易,確保協力廠商准入落實到位。

五是實現管網互聯互通。管網獨立後形成的不同層級和多家公司之間要實現互聯互通,保證“氣暢其流”。對各種來源的入網天然氣制定統一標準,保證管網中氣體品質穩定、可用和安全。借鑒國外成熟管理經驗,合理確定管網中新建管道的壓力等級,制定統一的用氣設施設計製造參數和氣量計量標準,為管網互聯互通做好技術準備,避免由於技術標準不一導致的市場分割、混亂。

六是優化天然氣定價機制。管網獨立後,管輸費的確定由市場淨回值法轉變為成本加成法,天然氣銷售價格由上游氣價加管輸費來形成,真正建立上、下游“兩頭”價格由市場決定,“中間”管輸費由政府核定的價格機制。

七是加強監管。政府要對管網投資、運營和維護費用等進行核算,厘清管輸成本,明確管輸投資回報率。同時,加強對管輸行為的監管,確保氣源品質、安全輸氣和履行普遍服務義務,嚴格實施協力廠商准入制度。

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