加勒比地區PPP專案開發策略

本文分析加勒比地區PPP專案的回報機制，探討該區域PPP專案的開發策略。

加勒比地區PPP專案特點

加勒比地區國家普遍為島國，各國市場小，自身經濟實力和社會發展能力有限。PPP模式結合了政府訴求和社會資本盈利要求，降低了政府主權貸款的外債風險，符合該地區的發展需求。

一、政府積極尋求社會資本

加勒比地區國家政府常規高採購成本下的公共投入不僅易造成低品質和低效率的服務輸出，還增加後期的運維護成本，使項目全生命週期的支出提升。在該地區國家普遍財政收入劇減的情況下，各國政府積極在基礎設施領域引入社會資本，以求在緩解財政壓力的同時，確保項目能夠按期按質完成。

如2015年多明尼加被襲擊颶風，造成了國內道路和橋樑的大面積破壞，政府支付了額外的維修費用，而2016年牙買加南北公路的滑坡則由PPP承包商修繕，避免了政府的額外支出。

二、PPP發展環境尚待改善

泛美銀行的《2017年拉丁美洲和加勒比地區公私夥伴關係的環境評估》選取了拉丁美洲和加勒比地區的19個國家，從法律規範、PPP機構、PPP經驗、商業和投融資環境對他們進行了綜合評比。在加勒比地區23個國家中，只有牙買加、多明尼加、特多三個國家入選，牙買加得分綜合排名第四，而特多和多明尼加分列第14和16位，綜合表現較差。

截止到2019年2月，在PPP knowledge Lab資料裡，加勒比地區23個國家中只有9個國家登記，其中安堤瓜及巴爾布達、多明尼克、聖文森特和格林納丁斯群島St.Vincent無具體登記資訊，多明尼加、海地、牙買加和聖盧西亞有正在實施的PPP專案。由於政府運行機制和政府推動力度的差異，使得加勒比國家在短時期內無法完善PPP投資相關法律，無法根本改善商業和投融資環境。

三、標準選擇上偏向于歐美

加勒比地區各國的殖民歷史，使得其偏向使用歐美標準。特多庫瓦兒童醫院由美國HKS設計公司設計，上海建工承建。在項目建設中，如何讓習慣使用中國標準的工程師接受並遵循美國公司的設計理念和技術規範，成為了專案初期需要解決的首要問題。

2013年1月，牙買加南北高速專案由中國港灣牽頭的聯合體以BOT方式重啟。但協議中並未採用中國標準，而是採用了美標和英標，並摻雜不成體系的牙買加當地標準。中國公司對歐美標準的不適應，以及不成體系的當地標準帶來的混亂感，都會給專案實施帶來不利影響。

項目回報點分析

一、特許經營

特許經營要求被特許者受特許者管理，按特許者要求經營。在PPP項目下，強調的是政府將公共服務專案特許給社會資本進行開發，是政府的權利讓渡，也是政府實現社會效益和社會資本獲得經濟效益的基礎。如牙買加南北高速採取BOT模式開發，運營年限體現了社會資本持有該特許權利的期限，政府和社會資本可以約定收費標準和定價機制、競爭性專案約束。

二、政府付費

政府付費是指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費。對於准經營和非經營項目，使用者付費已經無法滿足社會資本投資回報要求，政府購買服務彌補了PPP專案執行所需的資金支持。政府付費的資金來源以財政投入為主，依據主要是設施可用性、產品和服務使用量和品質等要素。政府付費應與專案績效考核結果掛鉤，強化專案產出績效對社會資本回報的激勵約束效果，防止政府對專案各項支出承擔無條件的支付義務，使PPP異化為拉長版BT。

政府付費適用於公共事業專案；部分基礎設施專案，如住房保障項目、地下管網管廊工程和市政類專案等。

三、資源補償

政府將公共服務專案（道路、地鐵、橋樑、隧道等）周邊的自然資源（土地、旅遊、礦產等）的開發權出讓給項目公司，以提高項目公司的整體收益水準，調動投資者積極性。如牙買加政府將南北高速周邊的土地開發權出讓給專案公司，由專案公司進行商業開發，彌補高速公路收費的不足。這種模式使得地鐵站人口聚集效應擴大，具備良好的商業發展基礎。

另外，還可以進行資源捆綁，將盈利性較好的項目打包到具有公共性質的PPP項目中，使得PPP項目社會資本的整體收益水準趨於合理。

四、企業稅收優惠安排

企業稅收優惠安排指的是政府為PPP專案社會資本在政府框架下的節流安排。根據加共體貿易協定，對來自加共體成員國的進口貨物免征關稅；對產地為加共體以外的進口貨物，徵收加共體統一對外關稅，稅率為1%-20%。如特多在已獲批准的投資專案所用原材料和大多數機械設備的進口一般免關稅，少數設備徵收2.5%的關稅。又如牙買加政府對南北高速專案進行了各種稅收優惠，包括降低關稅和其他商業稅率。專案公司可利用加勒比地區某些國家的免稅政策設計股權結構進行避稅，免繳資本利得稅。

五、激勵約定

PPP項目的回報機制還應包括獎勵和處罰，使得政府和社會資本的風險和收益均衡。為了加快PPP專案實施進度，提高專案操作的規範性，保障專案品質，中國財政部進行了以獎代補的措施激勵社會資本方，主要包括專案前期費用補助、運營補貼等。專案綜合考核較差的情況下，對社會資本進行的處罰可打消社會資本一貫認為的政府兜底的意識，規範專案實施。另外，政府和社會資本方共用收益，避免了專案運營期間社會資本過高的運營收益和政府的過度讓利。

六、使用者付費

使用者付費指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務，主要體現在經營性項目和准經營性項目上，真真切切地體現了市場經濟的“客戶是上帝”的宗旨。專案公司應加強內部管理，針對加勒比地區的風俗習慣，為使用者提供符合當地需求的優質產品和服務。特別是對於高速公路等流量性專案，需要更加注重收費機制和調價機制的合理設計，避免收費過高或收費不足。

專案開發建議

一、培養政府的PPP意識

積極配合當地政府的PPP諮詢和培訓活動，充當承辦方邀請國際知名PPP專家授課，建立企業在當地PPP領域良好的政府關係。另外還要加強和當地使領館的聯繫，分析國內金融機構對加勒比地區PPP專案的政策，擇機引入國內資金。

二、從小專案做起，尋求當地PPP專案經驗

加勒比地區國家眾多，專案規模普遍不大，中國企業在當地實施的PPP專案有限，每個國家的情況也不一樣，這就要求中國企業充分融入當地，開發一套適合當地的專案開發機制。企業可從小項目做起，尋求當地PPP項目經驗，獲得政府信任。

三、完善項目內控機制

傳統承包商的優勢在於豐富的項目施工經驗，能夠快速完成建設任務，獲得項目回款，而PPP項目涉及到項目的全生命週期，回報週期長且風險較高。這就要求專業劃分，由牽頭人聘請專業機構共同實施，完善專案內控機制。如特多商業銀行和專業機構較多，畢馬威、普華永道在當地都有分支機搆，這為承包商瞭解當地投資環境和政府政策提供了智力支持。

四、合理選擇回報機制

合理約定政府和社會資本的風險，確定政府付費機制，使用者付費分配，保證政府和社會資本都獲得合理的收益。企業要在專案開發時就尋求資源開發、關稅優惠、稅務籌畫，分析加勒比各國稅務制度，合理避稅。根據專案特點開發附屬產品和運營配套服務，增加收益，服務好政府和社會大眾。

另外，企業應尋求符合當地特色的交易結構和擔保機制，保證回報機制的順利實施。

五、積極踐行屬地化

PPP項目的運營期一般在15年以上，這就要求企業融入當地社會，謀求可持續的發展。踐行屬地化發展戰略、積極履行社會責任，與當地社會共同分享發展成果，正是企業樹立正面形象、獲得當地政府及社會大眾的支援，順利融入當地社會的重要抓手。

專案運營策略

一、授權開發配套服務和副產品，拓展盈利空間

學校、醫院和市政道路等公用事業或基礎設施PPP專案的正常運營，須有相應配套服務的支援。專案公司可向政府爭取能發生預期收益的配套服務，以拓展盈利空間。此外，PPP項目本身附帶的商業運營機會也能彌補主產品專案財務上的不可行，在提供公共產品或服務的同時還可附帶更具經營性的副產品。

二、冠名公共產品，增加社會知名度

社會資本本身的價值不僅限於貨幣形式，還有知名度、潛在收益等非貨幣形式。因此，企業還可以通過冠名公共產品，在某一服務的特定潛在客戶中加深印象。

三、合理設定保底量和設計交易結構，保證特定收益的穩定性

對於垃圾發電、汙水處理、城市供水和橋樑隧道等具有流量特徵的專案，在合同談判時就需要在合同裡約定保底處理量，保證社會資本獲得合理、穩定的流量收益。對於發電廠等具有特定管道的長期能源專案，應充分考慮原材料、產出的經濟性，通過發掘、指定和維護穩定的供應商，保證在合理成本的情況下原材料保質、保量、穩定，通過照付不議協議安排電力及時上網，保證項目運行整體可控。

（作者單位：中國鐵建國際集團）