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“一帶一路”PPP項目要守住十條底線

新华丝路网
2018-12-17 14:31

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“一帶一路”合作的重點是政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通。基礎設施互聯互通在“一帶一路”合作倡議中具有特殊重要地位。

PPP(Public-Private Partnership),又稱PPP模式,即政府和社會資本合作,是公共基礎設施建設和公共服務中的一種專案運作模式,是解決基礎設施融資問題的重要工具。在該模式下,鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作,參與公共基礎設施的建設。 PPP理念產生於歐洲,並為世界各國及國際組織所接受。以PPP模式推動“一帶一路”基礎設施專案實施,是用國際語言推動國際專案的具體實施,容易尋找各方合作的共同基礎。

PPP模式在“一帶一路”的不少國家,已經得到廣泛使用,具備採用PPP模式的現實基礎。PPP模式可以説明解決具體基礎設施專案融資缺口問題,並通過私營機構的專業管理和機制重建,創新基礎設施專案的回報機制,改善公共服務供給的品質和效率。

中國提出的“一帶一路” 倡議,強調遵循市場規則,不是傳統意義上的單方向的經濟援助。強調要通過體制機制創新,建立互利共贏的合作模式,將各個國家聯繫起來,因此不能採用傳統的對外援助的模式實施“一帶一路”基礎設施項目。在合作方式上強調“共商共建共用”,強調要打造利益高度融合的命運共同體,通過建立平等互利的合作夥伴關係,共同協商、共同建設、共用成果,這些思路框架與PPP模式的運作理念高度契合。通過PPP合作機制可確保參與各方管控風險、共同受益,因此,PPP應該成為“一帶一路”基礎設施專案實施的主導方式。

但是,在“一帶一路”基礎設施專案中採用PPP模式,將面臨更加特殊的挑戰,必須做好充分的準備予以應對。

“一帶一路”相關國家,除中國和西歐國家之外,大多數國家基礎設施普遍薄弱,對於引入PPP模式籌集資金促進當地基礎設施項目建設的需求非常旺盛。但同時,由於存在嚴重的基礎設施瓶頸,產業體系不完善,基礎設施項目自身盈利能力差,對政策性資金存在過度依賴,使得強調投資回報,要求遵循市場原則的PPP專案的落地面臨很大挑戰。

同時,還要考慮到“一帶一路”上部分國家基礎設施缺乏專業性規劃、建設、運營及管理能力,非常希望通過PPP模式引入專業化機構和專業人才,尤其是提升當地基礎設施的專業運營和管理能力,發揮PPP模式吸引專業機構提高專案運作效率的作用。但由於“一帶一路”部分國家政策環境及法律體系不完善、相關政策執行的連續性差,政府部門的公共治理能力建設存在不足,使得PPP模式生存的環境條件相對較差。再加上“一帶一路”部分國家政黨輪替和政府變更經常出現,PPP合同的執行過程中,面臨著新政府能否繼續承認的違約風險等問題。這些問題都需要進行認真研究和積極面對。

因此,“一帶一路”專案採用PPP模式,機遇和挑戰並存。根據中國國際工程諮詢公司過去10多年來開展“一帶一路”相關的諮詢業務實踐所積累的經驗,在採用“PPP”模式的制度體系設計及操作思路選擇方面,中資企業應守住10條底線,不得隨意跨越。

一是不能違背PPP模式運作的基本理念。要牢記PPP模式是國際語言,不是中國本土產品。以PPP模式推動“一帶一路”基礎設施建設,要尊重國際慣例,不能將國內對PPP模式的理解盲目地輸出到國外,這種做法不會被國際社會所認可,“中國特色”不能成為國際上推動PPP專案實施應借鑒遵循的慣例。

同時,也應注意到,PPP模式已經形成國際共同認知的一些基本理念,如利益共用、風險共擔、長期合作、夥伴關係等,但是這些理念在中國國內的很多PPP項目具體實踐中並沒有得到有效體現,但不能因此就對PPP模式的核心理念視而不見,在“一帶一路”國際合作專案中必須堅持執行。我們期待,可以通過中資企業參與“一帶一路”國際合作的具體實踐,學習總結PPP模式應用的國際經驗,然後回饋到中國國內PPP項目的具體實踐之中,為完善國內PPP模式提供經驗。

二是不能違背國際通行的制度規則。“一帶一路”PPP制度建設的核心是要借鑒現有的國際規則和相關的制度體系,而不是另起爐灶,推倒重來,然後制定一個所謂的中國主導的“一帶一路”PPP制度。事實上,世界銀行、亞洲開發銀行、聯合國等相關國際機構對基礎設施專案運作,包括PPP運作的規則都有長期的研究並形成了成熟的制度規範標準體系。

中國政府有關部門應當與這些國際機構建立更加緊密的合作關係,結合中國實際吸收借鑒已有的制度體系規範,確保在“一帶一路”PPP專案中得以遵循。同時要遵循中國與相關國家及國際組織簽署的雙邊及多邊協議,以及各種國際條約等,遵循國際慣例及相關行為規範,做好世界公民。

三是不應將國內經驗簡單盲目移植到國外。我國國內各地區普遍操作的PPP專案實施模式,存在著很多鮮明的“中國特色”。全國各地大力開展的大規模地推廣應用PPP模式,過於關注短期利益,賺一筆就走的心態比較嚴重,不利於PPP模式的長遠健康發展。

如果將這些中國特色的操作模式盲目移植到國外,將面臨很大風險。

四是不能以國家利益盲目綁架政府決策。中國企業過去運作的很多境外基礎設施項目,都非常善於爭取國家提供政策、資金等支援。但從項目決策諮詢的角度看,這些項目無論多麼重要,首先應該是市場選擇和商業決策的結果。境外投資PPP項目的市場調查、商業論證及全面系統的可行性研究、風險分析非常重要。不應該將境內投資項目在傳統的政府行政審批體制下形成的通過“可批性研究”爭取獲得國家支持的習慣做法帶到境外PPP項目前期論證中,並以“一帶一路”PPP的名義進行發揚光大。

五是不得將注意力僅僅盯到賺取施工利潤。目前很多有海外業務的中資企業,在經營理念上仍然停留在工程承包階段,將承攬PPP專案的目的僅僅定位於是要賺取施工利潤。從現實情況看,中國企業“走出去”參與“一帶一路”基礎設施專案建設,所追求的目的就是要能夠迅速地拿到專案、承攬工程,在持續經營和維護市場方面既沒有意識,也沒有能力。PPP專案強調持續經營和建立長期合作夥伴關係,PPP項目的利潤來源不能僅僅盯在工程施工階段,而是持續運營而提供的高品質的運營服務所帶來的收益。參與“一帶一路”PPP項目的中資企業,必須轉變觀念,實現企業戰略的調整和升級。

六是慎重進行“低價中標”和無序競爭。我國參與“一帶一路”走出去基礎設施PPP項目的大部分中資企業屬於國有企業,商業敏感性不夠強。喜歡沿用“低價中標”的操作慣例,將PPP模式作為招攬工程施工任務的工具,而且眾多國有企業之間相互競爭,競相壓價,不考慮長期可持續運營,最終導致多敗俱傷。“低價中標”所導致的結果不僅體現為施工階段難以獲得合理利潤,同時也為PPP建成後的運營帶來很大隱患,造成很大被動。

七是必須敬畏社會責任。PPP項目運作週期長,在“一帶一路”PPP項目的實施過程中,如何做到必須敬畏社會責任,以及如何按照國際規則盡到社會責任,是我們必須補上的一課。需要做好本土化的相關工作,為當地創造就業機會,參與到當地的社會公眾事物之中。

在專案的運作過程中,應充分考慮當地的社會訴求,包括當地社會環境的可接受性,積極推動落實當地公民的參與,協調與當地社會、文化、歷史、傳統等方面的關係。不應以“導師”的身份指導當地,而是強調作為外來者,要設法融入當地社會,注重當地鄉土知識的學習,關注與當地社區、相關機構及各類利益相關者之間構建可持續的長期合作夥伴關係。要關注征地拆遷、移民安置、生態環境等方面存在的風險,做好安置補償及各種應對措施。

八是必須遠離腐敗問題。採用PPP模式是基礎設施投融資建設領域治理腐敗,實現基礎設施項目運作腐敗“零容忍”政策的重要手段。希望通過行賄、回扣等不正當手段拿下工程施工任務的操作手法,在PPP模式的運作環境下將難以維持。PPP項目強調構建參與各方公開透明、相互制約的長期合作夥伴關係,禁止短期行為及“賺一筆就走”的心態,必須遠離腐敗問題。聯合國歐經會及世界銀行等國際組織,對PPP專案專門制定有“零腐敗”相關政策及操作規範,中國企業參與的“一帶一路”PPP專案應自覺遵照執行。

九是不得忽略規避社會穩定風險。“一帶一路”多數國家屬於欠發展國家,市場開放和活躍程度都比較低,社會福利保障體系不完善。這些國家民族眾多,多種宗教信仰並存,盤根錯節。部分國家國際恐怖主義、宗教極端主義、民族分裂主義三股勢力和跨國有組織犯罪活動猖獗,造成經常性的地區局勢動盪不安。

“一帶一路”相關國家社會環境、語言文化、傳統習俗等差異性大、情況複雜,社會穩定風險面臨壓力。基礎設施PPP項目的實施,容易成為引燃過去幾百年所積累的社會矛盾風險爆發的導火索。要進行PPP專案社會穩定風險的審慎評估,制定完善的應急預案和風險管理行動計畫。

十是以“項目融資”倒逼PPP模式規範運行。PPP項目資金籌措的本質應該屬於無追索權或有限追索權項目融資。因僅對項目自身的現金流量進行追索,迫使所投資的項目必須是一個好項目,未來PPP專案必須能夠提供高品質的公共服務,其投資才能得到保障。只有是真正的項目融資,才有可能促使PPP項目規範化運行。

中資企業參與的“一帶一路”PPP融資,一定要按照國際通行的做法,按照無追索或有限追索項目融資的理念進行操作,要關注專案運營的品質,關注公共服務提供的效率,關注項目週期全過程的要素整合和優化配置,從而倒逼PPP項目的規範化運作,以便規避專案投資風險。
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