基礎設施投資作為拉動經濟增長的一個重要環節,對當前及未來經濟的增長均有重大的貢獻。在“一帶一路”倡議指導下,中國企業通過直接投資將部分過剩產能和技術轉移至“一帶一路”沿線國家,既會有效促進我國的經濟和產業結構升級,解決新的市場並改變全球貿易格局,也會給“一帶一路”沿線的發展中國家提供急需的資金支持,促進沿線國家建設他們依靠自身的有限資金和技術難以實施的基建專案。就中方投資企業而言,在一個政治環境、法律環境相對不太成熟的市場投資或競標基礎設施建設,面臨一定的商業和政治風險。基礎設施項目與其他類型項目相比更有政治影響力和可見性,而其相關的融資安排相比其他類型的項目也更為複雜,既需要多方投資人和銀行的參與以滿足資金的需求,也需要包括出口信用保險機構在內的一攬子金融支持以提高海外投資風險保障。本文將著重於分析“一帶一路”海外基建融資擔保的現狀,目前所面臨的瓶頸,並結合發達國家的境外擔保的經驗和案例嘗試提供一些未來的完善建議。
海外基建融資擔保現狀
海外基建投資所面臨的風險大體區分為商業風險和政治風險。在某些程度上,商業風險可以通過企業自身風險管理手段和商業合同加以釋緩,但是企業自身難以對投資國的政策和法律等問題所對應的政治風險進行規避。此外,收匯風險也是企業面臨的一個巨大風險,貨幣貶值、國家政策法規調整以及經濟週期波動,都會導致相關海外支付方償付能力和償付意願的惡化。對於中長期海外基礎設施項目來說,投資金額大、資金回收週期長、融資結構複雜、戰爭、主權違約、匯兌限制等突發的地域政治風險使得收匯風險更為突出。
國際經貿風險的識別和衡量靠企業自身是無法獨立完成的,需要國家從宏觀層面予以政策性扶持,這也奠定了出口信用保險的政策性屬性的基石。自英國1919年設立出口信貸擔保局以來,世界官方出口信用機構已經走過了近百年的發展歷程。中國政府於2001年12月18日(在加入WTO的背景下)在中國人民保險公司和中國進出口銀行信用保險部的基礎上組建了中國出口信用保險公司。自此,中國出口信用保險公司作為獨家政策性出口信用保險機構,為國內企業開拓國際市場提供相應風險保障服務。近年來隨著“一帶一路”倡議的逐步推進,出口信用保險充分利用其政策性和專業性功能服務“一帶一路”建設。截至2017年3月,中國信保為中企“一帶一路”投資項目承保超過4400億美元,支付賠款16.7億美元,承保了1000多個重要大型項目。
銀行信貸資金在國際金融市場上具有優勢的競爭力。近年來,出口信用保險公司加強了與國家招標項目的聯合運作,出口信貸成為國際產能合作項目的主要融資通道。在中國的銀行信貸資金市場中,“兩優”貸款是最有競爭力的信貸資金。此類貸款指的是援外優惠貸款和優惠出口買方信貸。中國進出口銀行作為“兩優”貸款的唯一承辦銀行,近年來積極擴大“兩優”貸款覆蓋面,有效降低我國企業的融資成本,增強了企業的談判能力和競爭力。
儘管“兩優”貸款與主權擔保的出口信貸優勢顯著,但在中國經濟快速升級的背景下,不是所有的基礎設施項目都能夠借助“兩優”貸款與主權擔保的方式進行出口信貸融資。其中有大量專案必須經過其他的方式(如企業擔保)完成融資。從中國企業“走出去”的具體融資案例情況來看,與直接申請境外貸款方式相比,大多數企業更傾向於採用內保外貸的方式,由境內銀行為境內企業在境外註冊的附屬企業或參股投資企業提供擔保,由境外銀行給境外投資企業發放相應貸款。從政府角度看,內保外貸推動了人民幣的國際化,並為“一帶一路”上的企業提供了新的融資方案。從融資機構角度來看,境外銀行也可以通過內保外貸發展貸款業務,擴大客戶群體,如中行、建行等國有銀行就通過境外分行或者控股的境外銀行開展內保外貸業務,推動其全球業務的擴張和佈局。
基建融資及擔保目前的挑戰
在信保機構與一大批中國企業攜手,為沿線國家的合作夥伴提供了強大的“中國信用”,促成中國與沿線國家實現了更高水準的經貿合作的同時,也觀察到,目前基建海外融資擔保面臨如下主要瓶頸和挑戰:
對國家主權擔保的依賴導致獲取擔保的企業和項目准入門檻高
中國信保機構在項目評估和審批工作中通常對國家主權擔保有較高要求,無論是要求主權擔保的專案比例還是要求的擔保程度較西方國家信保機構的要求都更嚴格,從而導致獲取保險的企業和項目准入門檻高。相當數量的有意參與跨境投資的中國企業或專案需選擇承擔較高的保險費用,或選擇無保險狀態的投資,甚至專案因不能獲取信保保險而流產。作為政策性保險,以國家信用為保障和依託可以有效避免出口企業的風險,但如果過分依賴國家主權擔保,將會制約信保機構所能發揮的積極影響。
事實上,不管是對主權擔保過於依賴也好,還是保費過高也好,都反映了信保機構為了控制其風險敞口而被迫採取的較保守的承保意願。隨著跨境投資單筆交易額近年來的水漲船高,如果企業進行保險理賠,信保機構將承擔數目驚人的賠償金,而要求國家主權進行擔保則很大程度地降低了信保機構可能承擔的風險。
然而,出口信貸保險的各方所進行的並非是一場零和遊戲,信保機構和對外投資企業之間有很多空間可以實現共贏。例如,西方國家採用的信保機構之間聯合承保以及再保險的方法均可以整體上降低信保機構的風險敞口,提高盈利能力。針對這些西方國家的信保工作實踐案例,我們將在後進行詳細闡述。
缺乏有效的資訊管道和國際溝通合作的機制
出口信貸機構既有其存在的商業意義,也有一定程度的政治意義。由於跨境投資所面臨的風險較境內投資更加嚴峻複雜,政府或非政府機構之間針對跨境投資的溝通與合作是西方發達國家控制風險的常用手段。例如經濟合作組織通過一系列協定(如《官方支援的出口信用指導原則協定》對於直接貸款的利率、出口信貸的擔保條件、成員國之間的爭端解決都做出了明確的規定,有效約束了成員國之間跨境投資業務融資和擔保的若干問題。我國目前尚未就跨境投資業務融資或出口信用保險與其他國家開展對話或落實檔協定,這使得我們相關部門在跨境投資業務的監管、審批和服務過程中缺乏獲取充分資訊的管道。
企業開拓海外市場多元化的專案對承保提出新的要求和挑戰
隨著我國“一帶一路”倡議的全面實施,中企對外投資業務迎來了高速增長。相對發達國家市場,“一帶一路”沿線國家蘊含了更大風險,企業對出口信用保險的需求也與日俱增。同時,與傳統的出口業務不同,對外投資業務經營時間更長,往往持續幾年甚至幾十年。企業開拓海外市場多元化的項目承保需求給信保機構帶來了新的機遇,同時也對信保承保方式和產品的多樣化、信保審批流程的高效化提出了新的挑戰。
一個完整的投資鏈條往往包括事前若干輪充分的溝通談判、盡職調查和各種法律檔的落實。截至交易完成之時,這些工作可能長達數月甚至數年。有效的出口信用保險工作和風險控制工作毫無疑問需要投入大量的人力物力參與到專案交易、專案建設、專案運營、風險處理、索賠理賠的過程中。例如,西方出口信貸機構依賴自身的海外分支機搆或是合作機構的能力,在各大洲的主要國家均有專業團隊進行專案考察和風險管理的工作,而缺乏廣泛分佈的工作團隊使得我國信保機構難以完整地識別和把控專案的風險。在這樣的背景下,信保機構如僅能以依國家資信評級以及案頭研究的工作結論為主要判斷依據,則會大大降低承保效率。
發達國家支援企業境外投資擔保的主要經驗
成熟國家和地區的市場中的棕地項目(Brownfield)和綠地項目(Greenfield)投資已經摸索出一套完整的投融資體系,各方分工明確,主要包括專案公司、股權及債權投資人、EPC和運營維護承包商、服務採購方(針對存在固定服務採購合同的專案)、出口信貸保險機構(ECA)以及政府。具體關係見下圖。
在這一體系中,ECA承擔了重要角色,它不僅為投資人和項目公司提供不同程度的擔保,同時也會在一些案例中作為直接貸款出資人。而除了顯而易見的保險和資金貢獻以外,ECA機構以其獨特的視角和豐富的專案經驗為專案貢獻大量的投融資、盡職調查以及建造運營的寶貴意見。
圖1:發達國家出口信用保險體系
大多數的發達國家是經濟合作與發展組織(OECD)的成員。OECD約束ECA在提供出口信用保險的同時,所對應的出口優惠貸款需受限於國際貿易公平競爭的準則。1978年4月OECD建立的“OECD出口信貸君子協議”,致力於維持一個有序信貸市場的運作。出口信保機構之間的合作不僅很好地實現了風險分攤和資訊共用,也有效對成員國之間的投保和承保行為進行約束,並且在遭遇項目理賠等爭端時,增加了信保機構整體的話語權。
海外的信保申請程式通常以路演的方式,由業主或財務顧問先跟信保公司陳述專案概況,商議專案的價值、經濟效益、社會效益,詳述融資計畫和其他項目相關的檔(如:電廠專案的購電協議和運維計畫、公路專案的特許經營權、石油和天然氣管道專案的政府協議等)。緊隨其後的是在業主與供應商簽署商業合同的基礎上,由業主指定的銀行與信保公司申請信用保險。以英國為例,英國的出口信保署(Export Credits Guarantee Department)通常在收到信保申請和相關專案資料後,在能夠滿足內部對專案的可行性、穩健性、專案參與者的可靠性的認可,並且確認有足夠的政治、法律和監管環境基礎上,才會出具保險意向函。意向函的內容包含信保的條款、條件以及對如何取得最終保函進行協商。
信保機構對於項目的貢獻除了提供信用背書以外,還提供了獨特的視角和經驗對專案進行其專業細化的調研工作,其權威性也與其他商業機構聯合保障了項目信譽,從而增加項目的可融資性,就此我們也觀察到許多相關的國際融資案例7。包括:
信保機構與開發銀行聯合分攤風險
以美洲開發銀行(IDB)為例,IDB的優質債權人地位降低了私人保險公司共同參與債券交易的風險,促使私人信保公司參與交易。IDB運用了這種方式收購智利公路收費公司所發放的債券,並讓私人信保公司提供信用保險來覆蓋絕大多數的信用風險。
地方政府協助證券化融資
美國國際開發署(USAID)旗下的發展信貸機構(DCA)與地方政府合作,協助在印度一個由地方機構(ULB)主辦的廢水處理專案的融資。其中,DCA負責提供部分政治風險信保,而地方政府協助項目增信。增信的方式是以提供額外的保險帳戶,其中包括由ULB出資的代理帳戶和地方政府出資的還本付息儲備金,來幫助彙集市政債券的發行。
私有化交易和棕地專案信保支持
私有化交易大多數為棕地投資項目,因此未必涉及新的投資,所以往往無法得到政府出口信貸的支持。儘管如此,在足夠的政策和商業效應的基礎上,多邊和雙邊機構近年來有對私有化交易提供政治風險擔保和其他風險局部性擔保的趨勢。羅馬尼亞有一個政府配電公司私有化的案例。其中,世界銀行對配電公司在新的電力監管機制下私有化後的前期,因監管風險所造成的經濟損失,提供局部性監管風險擔保。除此之外,在全私有的棕地專案交易上,日本國際合作銀行(Japan Bank for International Cooperation)也有為日本私有投資人提供投資風險擔保,協助日本私有投資人收購海外項目的股權的案例。
企業和信保機構聯合分攤風險
南非業主在一個莫三比克天然氣項目中提供了企業擔保,協助銀行規避政治風險以外的其他商業風險。業主無法控制的政治風險則由世界銀行、MIGA、南非出口信貸集團(Export Credit Insurance Corporation of South Africa)聯合提供信用擔保來規避風險。另外在一個西非的天然氣管道項目案例中,世界銀行提供了局部性商業風險擔保,而一家私人政治風險信保供應商與MIGA合作一起提供政治風險信保和合同違約信保。以上兩個案例在業主對聯合體提出索賠的情況下將依照風險類型和擔保比例由聯合體中的個別機構分攤索賠金額。
全球性機構為政府設置信保機制
從國際的案例中可見一些已開發國家所建立的多邊和雙邊機構在為開發中國家政府,以短期信貸或種子基金的方式設置信保機制,吸引外資投資者參與和協助基礎建設的開發。除此之外,許多私人機構也有意參與或協助建立發展中國家的信保機制。
完善國際產能合作融資擔保體系的幾點建議
提供全面的海外投資保險產品
近年來,由信保覆蓋慣例風險項目已成為大規模基建專案融資的必備條件,隨著全球經濟佈局的變化,擴展信保的覆蓋到規避可選的風險類別,可以有效提高項目的信譽和提升項目的可融資能力。在可選性風險類別中,因政府行為或非參與行為所導致的風險(特別是監管風險、貨幣貶值風險和次主權政府風險)規避需求有大幅度的提升。從信保機構的角度來看,為回應市場需求,在信保產品的種類和選擇性上都需要有大幅度的提升。
建立風險分擔機制
信保機構可以有效地與其他商業機構聯合提升專案信譽,以降低專案風險。同時,為避免責任過度累積,未來也可以考慮採取再保險的方式將其所承擔的風險責任再轉移給其他保險人,這對於出口信用保險機構財務狀況的穩定將具有重要的意義。
加強與國際組織的溝通與合作
中國目前尚不是OECD成員國,根據我們的理解,中國與OECD國家在出口信用保險工作上的合作存在現實的可能性,與OECD以及其他國家、地區和國際組織取得進一步溝通與合作,將更好地實現風險分攤和資訊共用。
引入商業保險機構,形成競爭機制
當我國對外直接投資規模和海外投資保險市場發展到一定階段時,相關部門可參考引入短期出口信用保險市場主體參與競爭的做法,在海外投資保險領域,引入有實力的商業保險機構,試點開展海外投資保險,通過允許適度競爭,激發“鯰魚效應”,逐步降低海外投資保險費率,使得廣大海外投資企業能夠享受更為優質的保險服務。
(王琰 安永華北區財務交易諮詢合夥人)
最新評論