黨的十九大報告提出要建設現代化經濟體系,這是在進入新時代對我國經濟發展前景的新規劃和提出的更高要求。現代化經濟體系有著非常豐富的內涵,涉及經濟社會領域的方方面面。本文僅就國有企業的改革、發展與建設現代化經濟體系之間的關係進行初步分析,並試圖探尋國企在促進我國現代化經濟體系建設進程中的作用及相應措施。
國有企業的改革、發展
與現代化經濟體系的關係
現代化經濟體系是黨的十九大報告首次提出的一個重要概念,其內涵十分豐富。“經濟體系”就是指一個經濟體全部,主要包括生產體系、技術體系、分配體系、市場體系、消費體系、區域和城鄉經濟體系、對外經貿體系,以及制度體系,等等。“現代化”的經濟體系是指能夠充分體現當代主要特徵的經濟體系。
國有企業是中國特色社會主義市場經濟重要的微觀基礎,國有企業的改革、發展在現代化經濟體系建設中能夠發揮怎樣的作用呢?這裡,我們將主要從國有企業的功能定位、承擔的主要任務和重點推進的領域等幾個方面展開一些分析。
我國國有企業的功能定位。2013年11月,在《關於〈中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中,首次對國有企業的功能定位作了明確的闡述:“國有企業是推動國家現代化、保障人民共同利益的重要力量,國有企業總體上已經同市場經濟相融合。”中共中央、國務院於2015年8月在《關於深化國有企業改革的指導意見》中對國有企業的功能定位再次作了界定:“國有企業屬於全民所有,是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量,是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎……在推動我國經濟保持中高速增長和邁向中高端水準、完善和發展中國特色社會主義制度、實現中華民族偉大復興中國夢的進程中,國有企業肩負著重大歷史使命和責任。”
由此可見,中央已經十分明確地將國有企業的功能與穩定經濟增長、促進產業轉型升級聯繫起來,尤其是首次與推進國家現代化聯繫起來了,把國有企業的改革、發展作為我國現代化經濟體系建設的一支重要力量。
國有企業改革、發展的主要任務。國有經濟、國有企業的改革與發展,一直是改革開放以來我國經濟領域的重點和熱點。儘管國有經濟、國有企業40年來在改革與發展上取得了舉世矚目的成就,但依然存在著改革不徹底、發展的約束因素太多等問題。十九大報告對今後國有企業的主要任務作了明確的闡述:“要完善各類國有資產管理體制,改革國有資本授權經營體制,加快國有經濟佈局優化、結構調整、戰略性重組,促進國有資產保值增值,推動國有資本做強做優做大,有效防止國有資產流失。深化國有企業改革,發展混合所有制經濟,培育具有全球競爭力的世界一流企業。”
黨對國有企業任務的界定,實際上就是我們長期以來一直著力推進的完善國有資產管理體制、國有經濟的戰略重組和國有企業產權制度改革的三條主線。國有經濟是我國基本經濟制度的重要組成部分和重要的微觀基礎。如果國有經濟不能很好地發揮作用,國有企業缺乏競爭能力,現代化經濟體系的建設就會失去一支重要的力量,也難以獲得來自微觀層面的有效支撐。所以,圍繞三條主線展開的國有企業改革與發展,本質上就是現代化經濟體系建設的內生成分。
國有企業改革與發展主要推進的領域。近些年來,在供給側結構性改革思想的引導下,國有企業改革與發展的主攻領域日益聚焦於如下幾個方面:一是以管資本為主推進國有資產監管體制改革;二是按照供給側結構性改革的要求繼續去產能、去杠杆,按照發揮國有經濟的影響力和控制力,做強做優做大國有企業的要求,著力推進國有經濟在產業上的戰略重組和在企業層面的資產重組;三是在企業所有制改革上,以混合所有制改革為核心,通過明晰產權、明確國有企業的市場競爭主體地位,提升企業的發展動力和競爭能力;四是推進國有企業公司制改革,建立新型現代企業制度;五是堅持把党的領導與公司治理結構和治理機制相融合,發揮黨對公司重大決策的政治決斷作用。很顯然,這些主攻方向是國有企業邁向改革“深水區”必須解決的難題。在我國以國有經濟為核心的制度體系下,國有經濟的結構調整、國有產權的明晰和國有企業現代企業制度的改造,都註定超越國有經濟本身的範圍而影響整個經濟體系。事實上,我們正是通過對國有經濟、國有企業一系列改革和調整,來促動整個制度體系向現代化邁進。所以,國有企業改革與發展主攻領域也恰恰是我國推進現代化經濟體系建設的主攻領域。
國有企業改革與發展的現狀
促進國有企業的改革與發展是改革開放40年來我國經濟領域的重心之一。其中不斷推動產權改革,建立現代企業制度,推進國有經濟、國有企業的產業和資產重組,以及構建合理的企業治理結構,提升企業創新和競爭能力始終是重中之重。那麼,國有企業改革與發展的進展情況到底如何呢?
關於混合所有制改革。改革開放以來,國企改革主要集中于經營管理權層面。2013年11月,黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》,正式確定混合所有製成為國企深化改革的重要模式。我們注意到,將國企的所有制或產權制度改革正式地明確寫入中央文件實屬首次。而今,國有企業改革以混合所有制改革為突破口正在積極推進。根據國資委的資料,目前在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等重點領域的混合所有制改革試點工作持續推進,前兩批試點企業持續推進實施方案落地,第三批試點企業的混改實施方案也已陸續獲批。近日,國務院國資委決定選取百家中央企業子企業和百家地方國有骨幹企業,在2018-2020年期間實施“國企改革雙百行動”,深入推進混合所有制改革。與此同時,在優化、明晰國有企業所有權制度的基礎上,強化國有資產的管理,其本質在於塑造出一個能夠對國有資產負責的“所有者”。
關於國有經濟、國有企業戰略重組。國有經濟的戰略重組是20世紀90年代中期提出來的。然而,20多年過去了,國企的產業分佈仍然不盡合理。國有企業的產業分佈和資產結構仍然偏重,其中許多國有企業分佈於產能過剩的行業和產業鏈的中低端,這不僅影響著國企本身的效率,也影響著我國產業結構的轉型升級。國企的盈利能力也時起時伏。
在這一背景下,中央提出要推進供給側結構性改革,進一步調整國有企業的產業佈局,壓縮過剩產能。目前,已經取得了一定效果。十八大以來,中央企業先後完成20組38家重組,目前國資委監管的中央企業數量已調整到96家。2018年上半年,我國國資監管系統企業累計實現營業收入25.7萬億元,利潤1.65萬億元,同比分別增長10.6%和22.6%。其中,中央企業收入利潤“雙快”增長,月度利潤創紀錄地突破了2000億元關口。截至2018年6月底,中央企業累計減少法人11261戶,減少比例達21.58%,提前一年完成既定目標。中央企業化解鋼鐵過剩產能任務已全部完成,上半年化解煤炭過剩產能340萬噸。截至2018年7月末,國有控股企業資產負債率為59.4%,同比降低1.3個百分點,為2016年以來最低水準。
關於國有企業完善治理結構。伴隨著國有企業的公司制改造和建立現代企業制度,依照公司法完善國企法人治理結構同樣是一條主線。然而,由於存在“所有者缺位”,國企的“內部人控制”問題始終沒有得到很好的解決。2015年9月,中共中央辦公廳印發《關於在深化國有企業改革中堅持党的領導加強党的建設的若干意見》。根據調查,目前大多數國有企業已經完成了重大決策黨委前置的治理安排,新的國企治理模式正在逐步形成。
關於國有企業創新與競爭能力塑造。目前,大多數國有企業分佈在第二產業上,主要從事實體經濟,而且以大中型企業為主。因此,國有企業的競爭能力直接關係著企業的存亡,關係著國有經濟的存亡和國家的競爭能力。然而,長期以來,由於忽視企業核心競爭力的塑造、知識技能的學習與積累、研發投入不足和創新機制不完善等問題,整體而言,國企的競爭力仍顯不足。近年來,在以創新為主的新發展理念引導下,以創建國際一流大企業為目標,國企不斷加大創新投入。以中央企業為例,截止到2016年年底,其研發經費占全國研發經費的1/4,成立的創新引導基金規模已達1500億元,帶動創新基金超過200只,總規模超過6000億元。中央企業搭建了518個“雙創”平臺,170個實體孵化器和86個科技產業園區,不僅提升了國企自身的創新能力,也有效地帶動了全社會的創新。
以現代化經濟體系建設為標準
全面推進國企改革與發展
十九大報告提出的建設現代化經濟體系的重要思想,為國企改革與發展提出了更高的要求,指明了前進的方向。其政策含義的實質是國企改革與發展不僅要考慮自身,更要考慮其社會效應。
第一,以現代化的國有經濟與非國有經濟合理分工,和充分發揮國有經濟的影響力與控制力為標準,明確國有經濟的戰略定位,實施國有經濟、國有企業的戰略重組。一是對存量國有經濟、國有企業要進行功能分類,即將國有企業分為完全公益型企業、中間型企業和競爭型企業。按照建設現代化經濟體系的要求,對國有經濟、國有企業實施產業和資產的戰略重組,為非國有經濟和廣大的非國有企業創造更大的發展空間。公益型國有企業屬於“公法人”範疇,主要承擔滿足社會公共福利最大化的職能。中間型國有企業屬於“特殊法人”範疇,應當明確其所具備的特殊功能,可以通過制定“特殊法人法”規範其行為,明確政策應該如何支持。競爭型國有企業完全屬於“商法”和市場調節範疇,我們應當給予其充分的經營自主權,讓其在市場上同其他經營主體展開競爭。二是對資產專用性高、協同效應顯著的企業優先重組。美國經濟學家威廉姆森指出,資產專用性高的企業可以通過一體化減少企業間的交易成本,這一理論應當成為國有企業重組的重要原則。比如目前應積極推進產能嚴重過剩行業的煤電鋼類企業的合併重組,從而以較低的交易成本實現產能的消化和壓縮。此外,也要積極推進協同效應顯著的企業的一體化重組,通過優勢企業的組織資本輸出盤活弱勢企業的資產。三是注重企業內部資源的再整合。國有企業間的重組固然重要,但不應忽視企業內部資源的再配置,尤其是那些規模龐大的企業集團,要按照業務鏈、技術鏈的有機關係進行資產和組織的創新性調配,著重解決長期困擾企業的內部業務重疊,多級法人體制等問題。四是對於國有企業的合資重組和跨國並購則要採取積極而又謹慎的態度。要在充分評估涉外並購業務的各類風險的基礎上,對那些風險確實低而收益也可觀者,可以鼓勵其並購。
第二,以現代化的具有靈活性和多元化的產權結構為標準,對國有企業實施混合所有制改革。一是在分類改革原則的前提下,對純公益型國有企業要通過重組逐步剝離其非公益性業務,涉及競爭性業務要徹底退出,這類國企無須實施混合所有制;對中間型國有企業要在明確其所具備的特殊功能前提下,充分利用其既有優勢,這類企業應當成為推進混合所有制的重點。要將“資本化”與“民營化”戰略結合起來,促使這些國有大企業在集團層面改變成產權結構,實施多元化的混合所有制;對於那些因為規模過大尚不具備在集團層面改革的國企,可以選擇從集團內部低層級企業的產權結構多元化入手,並採取“逆向收購”即下級公司收購上一級公司的股權的方式擴大混合所有的範圍和層次;在一些新項目上,鼓勵採取公司合作的PPP模式。二是提倡金融部門、資本市場對國有與非國有企業的信貸和上市方面一視同仁。由於種種原因,金融部門、資本市場對國有企業的信貸和上市方面的偏好,造成國企並不情願實施混合所有制改革。因此,政府應強行規定銀行在制定信貸規劃時,要體現更少歧視性的信貸結構安排並嚴格實施,使得國企在取得貸款時與其他非國有企業是公平的;在企業上市方面,證券監管部門應當對所有企業一視同仁。如果外部的融資環境能夠得到真正改善,國企在融資時就會更積極主動地吸納非國有資本,國企的混合所有制改革才會有更多的內生動力。
第三,以現代化的相互制衡、決策科學為標準,完善國企的治理結構。國企的行政性治理和強勢的“內部人”控制,使得國企面臨治理效率低下的問題。為此,我們需要針對已經實行了公司制的企業實施如下對策。一是從董事會的變革入手,引入更多的獨立董事,減少政府官員在董事會中的比例,使得董事會具有更廣泛的社會代表性和獨立性,這本來就符合國企的基本性質。二是經營層的選聘要更多地依靠市場,儘量減少黨政機構的選聘權。國企只有在人員和權利配置方面更公平合理和公開透明,非國有產權主體才更願意與國企進行深度融合。三是貫徹中央要求,強化党在企業治理結構的地位,將企業重大決策交由黨委事先決策,並積極探索黨委會與公司制的股東會、董事會和監事會的有效融合機制,力避出現“兩張皮”現象。
第四,以現代化的創新能力不斷提升為標準,提升國有企業的競爭能力。企業的競爭在一定程度上是技術的競爭,國有企業要完善以企業自身為主體的技術創新體系,加強研發投入,組織好技術攻關、技術儲備,形成核心技術創新能力,力爭在一些領域形成優勢技術。
第五,以現代化的大、中、小相結合的企業組織結構為標準,重點推進大企業戰略。一是通過國有企業之間的“合併同類項”的方式,將業務相近、優勢互補、有利於資源優化配置和比較優勢最大化的企業整合在一起。二是通過兼併、重組,進一步減少國有企業的數量,特別要清除那些長期存在的“僵屍企業”,壓縮產能過剩,解決那些中小型國有企業長期經濟效益比較差等問題。三是整合優勢資源,促進各種資源要素向優勢企業集中,做強企業優勢,做優、做大企業規模,使得新企業成為具有國際競爭力的大公司、大企業集團。(作者劇錦文系中國社會科學院經濟研究所研究員)
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