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PPP配套政策將密集出臺 明年落地規模望達兩萬億

中国证券网
2016-12-28 08:49

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作為財政支出創新的重要形式,政府和社會資本合作(PPP)仍將擔綱明年投資主力。日前從業內獲悉,2017年PPP或掀起2萬億元落地熱潮,稅收優惠、操作細則等相關政策將密集出臺,鼓勵與規範並舉的政策框架將進一步完善。其中,財政政策重點將從“補項目”轉向“補運營”。

據經濟參考報12月28日報導,從2013年底開始推廣至今,PPP在我國推進已有三年,三年來幾乎每年都保持著翻番的快速發展態勢。尤其是在2016年,隨著這一模式逐漸被接受,在地方財政收支矛盾加劇、地方債管理日趨規範的背景下,地方政府推動PPP的熱情高漲,今年專案數量和金額也均再創新高。財政部資料顯示,截至2016年10月底,PPP專案數量已經超過1萬個,投資額超12.7萬億元。

展望2017年,業內認為,PPP仍將作為投資主力保持快速增長。一方面,明年經濟穩增長仍需投資發力,另一方面,地方財政收支矛盾進一步加劇,財政擴張空間有限,基建投資將更多寄望于PPP等創新融資工具。

大岳諮詢總經理金永祥表示,今年全年PPP落地規模大約在1.2萬億元到1.5萬億元,可以預計明年PPP仍將保持較快增長,落地規模有望達到2萬億元。“一般而言,只要項目正式簽約,不論是融資還是墊資方式,都可以視作落地。因為合同已經形成約束機制和時間表。”

不過,他同時也指出,預計增速可能有所放緩,不會再像近三年來這樣突飛猛進。一是因為前兩年發改委和財政部推出了很多十幾億的大項目,明年主要是將這些大項目一步一步推進落實,新專案推出速度會有所下降。另外,伴隨PPP的發展,一些問題逐漸顯現出來,可以說,明年推進的過程,同時也會是問題暴露和解決的過程。

比如,金永祥指出,按照財政可承受能力評估,地方財政用於PPP的資金不能超過可支配財力的10%,今年已經有些地方接近或者達到這一上限,明年預計會有更多地方達到上限。此外,還有大量的項目,國有企業等社會資本方主體已經和地方政府簽約,但是還沒有和銀行簽約,明年這些項目要繼續推進面臨完成融資的挑戰。這些問題不解決,都會制約PPP的推進。

財政部PPP工作領導小組組長、副部長史耀斌日前在全國財政系統PPP工作推進會上也坦言,一些地方的思維仍然停留在融資搞建設上,打著PPP的旗號採取政府承擔兜底責任的形式,政府回購、明股實債、固定回報等變相融資問題較為突出。部分專案缺乏運營和績效考核,實質上是拉長版的BT(建設-轉讓)項目。這些做法既產生一定的擠出效應,影響PPP模式的規範推廣,也增加了地方政府債務風險隱患。

中國社科院財經戰略研究院副研究員蔣震表示,PPP作為財政支出方式創新的重要形式,能夠克服傳統財政投入的缺點,利用政府和社會合作的機制去實現公共目標,未來這種形式可能還要繼續深化。在他看來,政府如何採取各種措施推動PPP的健康平穩發展會是未來的重要內容。從“補項目”到“補運營”的轉變,是一系列保障措施之一,社會資本關注的是從PPP項目中獲得持續、穩定的收益,以及在PPP運營中順利退出。政府要採取措施消除社會資本的顧慮,保障合理的成本補償。

蔣震表示,政策層面還是要盡可能按照收益分享、風險共擔相匹配的原則推動優化PPP的實施,對於收益的不確定性和風險的不確定性等一系列問題,要進一步細化,要有可操作的細則。

業內人士也指出,PPP項目的順利實施,與配套政策是否健全密切相關。現行投融資、稅收、財政補貼機制與PPP運作沒有形成配套合力,地方政府在理解和認識上存在偏差而縮手縮腳,社會資本方因此也疑慮重重、參與度不高,PPP合作談判多而結果少。當務之急是要加快制度建設,進一步細化部門分工,完善財稅、金融、土地、融資、社會資本分工等一系列的政策扶持體系。

在金永祥看來,政府推出了大量專案,金融機構積累了資金存款,如何在二者之間架起橋樑以適應PPP的需要,這很關鍵。他指出,事實上,有些問題已經不是取決於政策和立法層面,而是要通過改革的方法去解決。

“PPP改革不亞於經濟體制改革,它涉及經濟體制、投融資、財政、行政體制改革,是一個非常系統的改革,儘管專案在全國火熱推動,但我們必須認識到,PPP確實還處在初步探索階段。”一位元地方財政系統人士也指出,隨著進一步的規範,以及專案的持續深入推進,PPP將迎來更加嚴峻的考驗。
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