2015年3月28日，國家發改委、外交部、商務部聯合發佈《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》標誌著“一帶一路”倡議正式開始實施。“一帶一路”橫貫亞、歐、非三大洲，沿線多個國家，既有發達國家，也有正在快速發展的新興國家和經濟基礎較薄弱的地區，各國基礎設施建設極不平衡。對於發達國家而言，基礎設施存在著不斷更新升級的改擴建投資需求；對於新興國家和經濟基礎較薄弱的地區而言，基礎設施嚴重滯後，需要引進國外資本加快建設。結合“一帶一路”相關國家的實際情況，運用PPP模式支援“一帶一路”相關國家的基礎設施建設，可以釋放出社會資本的活力，緩解相關國家政府財政壓力，彌補投資不足，提高投資效率和品質，克服原有機制弊端。
我國PPP市場發展現狀及經驗
（一）我國PPP市場發展現狀
截至2017年6月末，根據財政部政府和社會資本合作中心相關資料，全國入庫專案共計13554個，累計投資額16.3萬億元，覆蓋31個省（自治區、直轄市）及新疆兵團和19個行業領域。其中，已簽約落地項目2，021個、投資額3.3萬億元，覆蓋除天津、西藏以外的29個省（自治區、直轄市）及新疆兵團和19個領域，落地率34.2%（落地率指執行和移交兩個階段專案數之和與準備、採購、執行、移交4個階段專案數總和的比值，不考慮識別階段項目）。
從地區分佈來看，入庫專案數前三位是貴州、新疆、內蒙古，項目數合計占入庫項目總數的31.7%。落地項目數前三位是山東、新疆、安徽，合計占落地項目總數的30.4%。
從行業分佈來看，入庫項目數前三位元是市政工程、交通運輸、旅遊，合計占入庫項目總數的54.1%；落地專案數前三位元是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，合計占落地專案總數的64.3%。
從回報機制來看，政府付費和政府市場混合付費項目數8625個、投資額11.4萬億元，分別占入庫項目的63.6%和69.5%，占比穩定。其中，落地項目1，563個、投資額2.8萬億元。
從區域分佈來看，從入庫項目數及投資額看，東部占全國的25%左右，中部占近20%，西部占50%左右，東北占5%左右；從落地項目數及投資額看，東部占全國的40%左右，中部占20%左右，西部占35%左右，東北占近5%。西部地區對PPP模式需求更大。
從綠色低碳來看，綠色低碳項目合計7826個、投資額6.4萬億元，分別占入庫項目的57.7%和39.3%。其中，落地項目1176個、投資額1.4萬億元。幸福產業，旅遊、文化、體育、健康、養老、教育“幸福產業”項目數3012個、投資額2.2萬億元，分別占入庫項目的22.2%和13.2%。其中，落地項目數318個、投資額2，838億元。
從國家示範專案來看，國家示範專案共計700個，累計投資額1.7萬億元，覆蓋除西藏以外的30個省（自治區、直轄市）及新疆兵團和18個領域。其中，已簽約落地項目495個、投資額1.2萬億元，覆蓋除天津、西藏以外的29個省（自治區、直轄市）及新疆兵團和16個領域，落地率71.0%。在區域分佈上，河南、山東、安徽落地項目數居前三位，合計占落地示範項目的25.9%。在行業分佈上，市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護類落地項目數居前三位，合計占落地示範項目的64.0%。在民企參與程度上，495個落地示範專案的簽約社會資本共785家，其中民企占37.1%；民企參與的示範專案240個，占48.5%。
（二）我國PPP市場發展經驗
隨著PPP項目的推廣與應用，我國取得較大的發展成效，有效地激發了我國經濟活力以及創造力，提高了我國財政資金使用效益。
1、連續出臺規範性檔
2014年以來，國務院及各相關部委從制度建設、政策設計等方面著手，先後以“指導意見”“實施意見”等形式印發了PPP改革系列指導檔，為推進PPP改革提供了指導保障，成為地方制定PPP新規與推動PPP改革的主要政策依據。
2、建立激勵約束政策機制
國務院和財政部等部委出臺了包括財稅、金融、價格、土地、資產管理等一系列激勵配套政策，加快了PPP 市場發展。同時也嚴厲制止各種政府變相兜底的違規舉債行為，防止出現系統和區域性金融風險。
3、建立協同推進機制
國家發改委、財政部等各有關部委和各地方政府紛紛成立了相應的PPP實施機構，如財政部於2014年5月成立PPP領導小組，11月成立PPP中心，負責提供與PPP改革相關的業務指導與技術支援。多個地方政府成立“PPP工作領導小組”，建立了PPP聯席會議制度。
4、建立PPP專案庫和資訊平臺
國家發改委、財政部等相關部委和各地方政府積極推動PPP專案庫建設，搭建綜合資訊平臺。財政部依託PPP中心搭建起全國範圍內的綜合資訊平臺，包括“一條通道、兩個平臺、三大資料庫”。國家發改委公佈兩批PPP推介項目。
5、積極創新投融資機制
為解決PPP專案前期開發和融資困難問題，有關部門和地方政府積極設立PPP引導基金。財政部牽頭設立PPP融資支援基金，初始規模達到1800億元；國家發改委提出“推薦建立多元化、可持續的PPP項目資金保障機制”，聯合財政部印發《關於政府投資支持社會投資專案的通知》（發改投資[2015]823號文），聯合銀監會、保監會下發《關於銀行業支援重點領域重大工程建設的指導意見》（銀監發[2015]43號文）、《關於保險業支援重大工程建設有關事項的指導意見》（發改投資[2015]2179號文），從政府投資、開發性金融、商業銀行與保險機構等層面促進PPP模式發展。
我國PPP經驗在“一帶一路”建設中的應用分析
PPP與“一帶一路”建設的關係是相互承接的。一方面，PPP模式順應“一帶一路”發展規劃的需要。“一帶一路”首先要求基礎設施建設要到位，需要大量資金支撐，通過PPP模式可以更好的引入社會資本。另一方面，“一帶一路”的核心“五通”（政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通）為PPP模式的紮根提供了一定的土壤基礎。如政策溝通目的是要為PPP區域化鋪平道路，貿易暢通是通過沿線國家和地區產業的互補互助，形成完整的產業鏈與供應鏈，這和PPP模式所展現的集設計、建設、運營、維護、移交等環節為一體的形式相呼應，有助於PPP模式的順利開展。
自“一帶一路”倡議提出以來，我國對“一帶一路”沿線國家累計投資超過600億美元。中國企業已經在20多個國家建設56個經貿合作區，為沿線國家創造近11億美元稅收和18萬個就業崗位。2017年5月14日，習近平主席在“一帶一路”國際合作高峰論壇上提出“要創新投資和融資模式，推廣政府和社會資本合作，將‘一帶一路’建成繁榮之路”。進一步強調了PPP模式將在 “一帶一路”建設的實施中發揮重要作用。
（一）做好國家間戰略與政策的對接
我國政府相關部門一方面要為跨境PPP 投資企業創造一個融洽的外交環境，與PPP項目所在國的各派政治力量保持較好的外交關係，瞭解項目所在國有明確需求、明確指向的專案，同時對於地緣政治以及大國的博弈因素採取審慎的態度，加強與域內外各大國的溝通交流及合作，謀求共同發展；另一方面，積極參與國際規則的制定，將發展中國家和“一帶一路”沿線國家的理念融入到新的國際稅收規則中。同時開展對項目所在國的法律查明，包括項目所在國法律、稅收、外匯管制及金融體系相關因素中涉及到的相關法律查明和國際貿易領域涉及到的實地公司、實地或離岸結合公司、離岸公司的法律問題，對於跨境PPP專案中不同的合同關係適用法律以及司法管轄權問題應在相關合同中明確。
（二）成立PPP專門機構和專案庫
為增強“一帶一路”沿線基礎設施項目對社會資本的吸引力，發展更多的社會資本參與“一帶一路”建設，積極推進PPP 模式的應用，一方面，我國政府應與“一帶一路”沿線國家在發展、外交、貿易等方面密切協同，制定基礎設施領域投資重點計畫專案清單，設計一批盈利性的產品或專案，構成“一帶一路”沿線PPP項目庫，吸引私營資本參與跨境PPP 基礎設施建設。另一方面，我國政府部門應設立專門機構對開展境外PPP 專案進行指導管理，包括品質控制、政策引導、技術援助、標準化等，為境外PPP專案的推進提供組織保障。
（三）建立合理的風險分擔機制
由於“一帶一路”建設的PPP專案規模較大且運行方式的多樣性，可能存在很多意想不到的風險，包括政治風險、市場風險和社會風險等，有效地識別並合理規避風險成為PPP專案成功的關鍵。一是增強政府的風險管理意識，將PPP專案風險管理貫穿整個PPP專案週期中，構建全過程的風險管理機制，增強PPP專案主管部門的風險意識，提高風險管理能力；二是建立合理的PPP風險分擔機制，通過科學的機制將PPP專案風險進行平衡、轉移和分擔；三是加強PPP人力資源建設，加強PPP專業人才培養，充分保障專案的實施進程和正常運營管理。
（四）通過合同協議規避金融風險
跨境PPP專案投資金額巨大，利率、匯率及通貨膨脹的風險會對企業成本及收益造成較大的影響，甚至會使企業損失巨大，企業的融資構和期限也會對專案成本有較大的影響。跨境PPP專案投資企業可以通過合同或以協議來有效規避金融風險，實現風險的合理分擔。比如，若東道國有外匯管制，應由東道國政府主管金融部門作出承諾，保證企業投資收益匯出；對於利率、匯率或通貨膨脹的變化，可以在合同中約定變化調整的條款，由PPP項目的利益相關者共同分擔變化所帶來的額外支出。
（五）進一步完善融資模式
“一帶一路”作為一項長期的規劃，其資金需求和缺口是較大，需要多元化的融資機制。一是充分發揮政策性金融的先導作用和商業性金融的主體作用，完善銀企合作機制，支援金融機構拓展低成本的信貸融資管道。二是改善對傳統的間接融資的支援和服務。如傳統信貸不夠，存在期限錯配問題，因此需要進行金融創新，使之能夠提供長期而且是低息的貸款。三是需要加強直接融資對“一帶一路”建設的支持和安排。加強多層次資本市場的建設，與“一帶一路”沿線國家的資本市場對接合作，來為“一帶一路”建設提供資金支持和安排，包括各種基金的支援和安排。四是加強開發性金融方面的支持和安排。不僅包括國開行、進出口銀行，還有其他一些開發性金融的資金支援和安排。加強同開發性金融機構的合作，包括與國際多邊開發金融機構之間的合作。五是加強保險業的支持和安排，不僅是出口險的支持，同時加強其他保險機構對於“一帶一路”建設的支持力度。
（呂漢陽 機械工業經濟管理研究院採購與PPP研究中心常務副主任、姚麗媛 機械工業經濟管理研究院助理研究員）
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