“一帶一路”背景下的多邊開發機構合作新格局
“一帶一路”倡議已經成為全球多邊合作的一面旗幟。但“一帶一路”沿線國家的風險較高,資金要求較大,投資回報率較低,期限較長,過去的資金解決方案不能完全適用於“一帶一路”沿線國家的需要。這時,就可以採用開發性金融的模式。
“一帶一路”是多邊倡議,和開發性金融組合在一起就意味著多邊開發機構可以發揮重要的作用。這些機構可以作為多國政策溝通的重要平臺,同時還具有一些我國不具備或者暫時不具備的知識、能力、經驗,可供借鑒、使用和合作。
目前,中國大概加入或創立了9家多邊開發機構,其中包括4個由財政部對口的多邊機構,分別是世界銀行、亞洲開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家開發銀行,另外還有由央行對口的5家多邊開發機構,分別是非洲開發銀行、泛美開發銀行、歐洲復興開發銀行、加勒比開發銀行、東南非貿易和發展銀行。
“一帶一路”倡議已成為全球多邊合作的一面旗幟
“一帶一路”是一個倡議,不是一個戰略。2013年秋,習近平主席在哈薩克斯坦提出“一帶一路”倡議。2015年6月,中國發佈《推動共建絲綢之路經濟帶和二十一世紀海上絲綢之路的願景與行動》。許多現在正在發生的事情和將要發生的事情,在這份檔裡至少有很抽象的闡述。今年5月,“一帶一路”國際合作高峰論壇在北京成功舉行。
在這四年中,“一帶一路”已經從一個外界不太理解、比較好奇的倡議,變成了新形勢下全球多邊合作的新旗幟。這其中主要有兩點原因:
首先,中國在實施“一帶一路”的方式上富有中國特色,充分體現了多邊主義的共商、共用、共建精神,同時互利共贏,強調政策溝通、設施連通、貿易暢通、資金融通、民心相通,這種做法使得“一帶一路”國家慢慢瞭解這個倡議之後,意識到這種多邊合作的方式是一個解決世界問題的中國方案。
其次,過去幾年全球發生了很多重要變化,從去年英國的“退歐公投”,到特朗普當選美國總統,包括席捲全球的逆全球化浪潮,全球很多發達國家的政治主張已經從強調多邊合作、融合,變成了強調公平,強調保護,從多邊開始走向雙邊。在這種潮流下,更加突出了“一帶一路”倡議的多邊性、開放性、包容性、合作性,所以今年5月在北京舉行的“一帶一路”高峰論壇,世界各國有非常多的人參會,超過很多人的預期。
開發性金融是解決“一帶一路”資金融通問題的重要方式
中國人民銀行周小川行長非常重視發揮開發性金融在“一帶一路”中的作用,這是很多因素共同決定的。
第一,“一帶一路”倡議,不管是設施連通還是貿易暢通專案,都需要大量資金。錢從哪裡來?這是一個重要問題。現在全球並不缺資金,全球有數十萬億資產的回報率非常低甚至為負。但缺的是優惠性資金,很多國家對財政資金和優惠性資金都有比較強的預期,卻沒有能力通過財政的方式提供這種資金。
第二,“一帶一路”沿線國家和專案的風險比較高,資金要求比較大,回報率比較低,期限又非常長,有些項目還是戰略性的項目。這些國家和項目的特點,使得完全市場化的資金很難滿足他們的需要,過去的解決方案也不能完全適用於“一帶一路”沿線國家的需要。
第三,開發銀行走出了一條開發性金融支援國家戰略的獨特模式,這個模式也許是可以複製和推廣的。
第四,過去別的國家和機構以及多邊機構在做減讓式資金時,出現許多失敗案例,因為純財政資金有很大的道德風險,它不講究回報,可能投的專案屬於面子工程,最後導致資金得不到最有效使用,無法收回。另外,“一帶一路”專案需要資金,沿線國家可能無法承擔特別高的財務成本。這時,就可以採用開發性金融的模式,它介於減讓式資金支援和商業性金融之間,不需要財政的支援,回報率要求也不是特別高,而且具有長期性和戰略性,不必追求一時一刻的回報,這些特點合在一起,可以高度契合“一帶一路”專案的需求。這也是央行周小川行長特別強調並支持開發性金融在“一帶一路”中廣泛使用的重要因素。
多邊開發機構的四點作用
“一帶一路”是多邊倡議,和開發性金融組合在一起意味著多邊開發機構可以發揮重要的作用。這其中主要涉及的開發性機構可能就是世界銀行、亞洲開發銀行、亞投行、歐洲復興開發銀行、非洲開發銀行和泛美開發銀行、金磚新開發銀行。另外,國際貨幣基金組織在這裡面也很重要,它們的作用至少有四點。
第一,這些機構是政策溝通的重要平臺。對“一帶一路”沿線國家的投資中,政策溝通是非常關鍵的因素。
因為沿線國家很多是發展中國家、新興市場國家,國家風險、政策風險有時候往往大於具體專案風險。各地的政策環境、營商環境有高度不確定性,如果宏觀政策不對,或者出現政策擺動、國際收支出現問題,就可能使整個國家都出現問題。在宏觀層面上控制這些風險,改善商業環境,就需要充分瞭解各個國家,對其施加影響。政策溝通採用什麼方式最有效?可以採用雙邊方式,不過通過多邊機構溝通更有效。像國際貨幣基金組織、世界銀行這些機構具有很強的專業特長和能力,能夠通過各種措施保持這些國家宏觀制度的穩定性、連續性,改善微觀環境。通過多邊機構溝通,往往也比雙邊方式更具有全面性和合法性,也更符合全球慣例,這些機構可以作為我國與其他國家進行政策溝通的平臺。
第二,這些機構具有一些我國不具備或者暫時不具備的知識、能力、經驗,可供借鑒、使用和合作。
舉例來說,2015年12月,中國加入歐洲復興開發銀行。這個銀行總部設在倫敦,是1991年才成立的,最初成立的目的是投資中東歐和前蘇聯等轉軌國家,近年來歐洲復興開發銀行把業務範圍擴展到中東、中亞和北非。可以看到,該銀行業務範圍所在區域與中國“絲綢之路經濟帶”的區域基本是重合的。目前,在蒙古投資最大的開發機構,不是世界銀行,也不是亞開行,而是歐洲復興開發銀行。所以,該銀行在這些國家經營多年,對這些國家的熟悉程度、投資環境的瞭解程度、與政府的溝通能力,可能比我們對某些國家的能力要強。雖然我國加入歐洲復興開發銀行,股份只占0.1%,但是通過加入這家銀行,可以與之合作,深入介入他們的業務,學習經驗,這是一個非常關鍵的過程。
第三,這些機構可以成為撬動全球資金進一步進入“一帶一路”沿線國家的催化劑。
“一帶一路”建設只靠多邊開發機構自身的資金是絕對不夠的,必然需要撬動市場資金,才有可能去滿足融資需求。所以多邊開發機構比較適合做催化劑和杠杆,相當於一個先頭部隊。
舉例來說,人民銀行周小川行長2013年作了一個創新,聯合中國和世行下面的國際金融公司成立了一個聯合投資基金,基金規模30億美元,投資方向是新興市場,這個資金的運作方式非常簡單,資金主要來自中國,專案遴選、運作和投資主要依賴于國際金融公司,因為他們有很多運作經驗,而且在政治上也比較容易接受,這樣使得中國資金進入其他國家相對簡單。因為項目是IFC選的,風險相對可控,回報率也比較好,這就可以實現雙贏,中國的資金可以獲得合理的回報,IFC通過其專業技能,也撬動了額外的資金。在這種模式下,我們還和泛美開發銀行合作了20億的基金,和非行在2014年合作了一個20億的基金,所有的專案都採用同樣的模式,也都很成功。這就是利用多邊開發機構來撬動資金的一個例子,以後也可以有私人資金介入。
第四,這些機構可以幫助沿線國家進行能力培訓,提高政策實施水準,包括分享相關經驗。
陳元主席講得很通俗,“先要種樹才能摘桃”,但是前提是得知道怎麼“種樹”,沿線很多國家都不知道怎麼“種樹”,這就需要給這些國家傳授經驗,所以培訓是非常關鍵的。人民銀行和國際貨幣基金組織在今年“一帶一路”高峰論壇期間提出,在中國和基金組織建設一個能力培訓中心,這個培訓中心面向“一帶一路”沿線國家,既可以有權威人士來為其培訓,又可以對其傳授中國經驗,是一個很好的方式。
以上四個方面我們可以善加利用,推動“一帶一路”這個倡議的建設。
多邊開發機構與中國的開發機構高度互補
過去這幾年,從機構建設來說,中國是兩邊投入的,一方面倡議建立了一些多邊開發機構,包括亞投行和金磚新開發銀行。另一方面我國也有國開行、進出口銀行這樣開發機構,還有定位於開發性股權投資基金的絲路基金。
中國的金融開發機構是服務於國家戰略的,當然也要根據市場原則,保持可持續性,所以可以很精准、有效、迅速地實施國家戰略。多邊開發機構沒有這方面的作用。不管是中國主導建立的多邊開發機構,還是加入的多邊開發機構,我們都不能直接用這些機構來實施自己國家的意志。但多邊機構也有自己獨特的角色,除了以上四點作用以外,多邊開發機構可以制定規則,有全球的合法性,例如世行成員基本上是全球的國家,小的開發機構也具有相當的代表性、合法性,因此可以用來維持秩序、分散風險,多邊開發機構的資金是各國出資,所以風險相對較小。
總結來說,個人認為,二者之間的分工很明確,中國的開發機構可以直接用來貫徹實施國家戰略。除了以上四點作用外,多邊開發機構還可以用來制定規則、維持合法性、分散風險,所以二者是高度互補的關係。
(郭凱 ”中國金融四十人論壇(CF40)成員、央行國際司副司長)
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