近年來，尚比亞政府積極嘗試政府與社會資本合作（PPP）項目。尚比亞政府認識到，PPP專案在創造就業、促進經濟增長、增加基礎設施供給、實現項目物有所值等方面有著諸多的好處和優勢。本文將從尚比亞PPP市場水準分析、政策框架分析、市場現狀分析、企業進入尚比亞PPP市場建議等四個方面進行簡要分析。
市場水準分析
尚比亞的PPP歷史最早可追溯至其殖民歷史時期，如羅德西亞鐵路，但目前的專案規模相對較小。尚比亞國家發展署（ZDA）網站披露的資訊顯示，截至目前尚比亞共有PPP項目16個，主要分佈在運輸、農業、能源、健康等領域，其中運輸領域所占比重最大，約為56%。尚比亞於2009年8月對PPP進行單獨立法，該法案一直沿用至今。
2018年4月，世界銀行發佈了2018年度《政府和社會資本合作（PPP）基礎設施採購報告》（以下簡稱《報告》）。《報告》從PPP項目準備、項目採購、合同管理和社會資本發起專案等四個方面，對135個經濟體的PPP政策制度和實踐進行了評分，並按高收入、中高收入、中低收入和低收入經濟體分成四組進行橫向比較。在全球比較中，尚比亞PPP制度與實踐處於中低水準。與其他中低收入經濟體相比，尚比亞PPP制度與實踐處於較高水準。具體評估結果如下。
一、專案準備方面，尚比亞得分49分
尚比亞這項得分高於中低收入經濟體得分（44分）和低收入經濟體得分（39分）。但尚比亞這項得分從全球水準看依然較低，主要原因在於其缺乏對PPP項目的財政考慮、政府優先投資方向和PPP優先投資方向的一致性評估、市場成熟度及市場評估、環境評估要求、標準化的PPP協定檔等方面的內容。
同時，在PPP項目準備階段的經濟評價分析、財政承受能力評估、風險識別、物有所值評價、財務可行性等方面缺乏具體的方法和措施。
二、專案採購方面，尚比亞得分57分
尚比亞這項得分高於低收入經濟體平均得分（54分），略低於中低收入經濟體平均得分（58分），並由2017年的50分上升到57分。尚比亞政府在專案採購資訊公開、採購結果評價和專案採購全過程評價等方面有待提高。
三、社會資本發起項目方面，尚比亞得分83分
尚比亞這項得分遠高於各經濟體平均得分，位於全球前列。主要原因是尚比亞政府對於社會資本發起專案的管理、評估程式等有著清晰的規定，但缺乏社會資本發起專案與政府優先發展方向是否一致的評估。
四、合同管理方面，尚比亞得分63分
尚比亞這項得分高於中低收入經濟體平均得分（52分）和低收入經濟體平均得分（47分）。與2017年度報告相比，尚比亞這項得分保持不變。
政策框架分析
2008年12月，尚比亞政府批准了實施PPP的政策框架，並於2009年8月由議會正式立法，形成了專門的PPP法案。通過這個法案，指導運輸、水和衛生等領域的PPP流程。但該法律框架缺乏可行性研究的原則和細節以及有關招投標透明度和公平性的原則和細節。通過對尚比亞PPP法律框架的分析，可得出以下結論。
一、PPP機構設置
根據尚比亞PPP法案，尚比亞關於PPP項目的機構包括PPP辦公室、PPP委員會和PPP技術委員會。
成立於2006年的尚比亞發展署在PPP專案實施方面扮演著重要角色，它承擔著推動和監督PPP項目的責任，是唯一獲得授權可以提供投資激勵措施的機構。2013年11月，尚比亞政府內閣批准將PPP辦公室職能納入尚比亞發展署並將其制度化，使得尚比亞發展署在協調社會資本方和締約政府當局方面發揮著關鍵作用。
二、PPP專案的立項評估
締約政府部門對項目進行可行性研究，並根據PPP辦公室的意見，向PPP技術委員提交專案技術方案和協議草稿，由PPP技術委員會進行評估。PPP技術委員將專案可研報告、技術方案、協議草稿提交至PPP委員會進行批復。由此可見，專案是否立項的決定權屬於PPP委員會。
三、PPP專案的招標方式
尚比亞PPP專案的招標方式包括三種，分別為常規的競爭性招標、有條件限制的社會資本發起專案、收到社會資本發起專案建議後可組織競爭性招標。中標社會資本方按照以下程式決定：PPP辦公室批准社會資本方為項目中標人；PPP委員會批准特許經營協議；滿足上述兩個條件後，由締約政府部門頒發中標函並與社會資本方簽署特許經營協定。
四、PPP專案的付費機制
付費機制是專案的回報模式。從本質上來講，政府方和社會資本方對專案付費機制的選擇反應出雙方對於項目本身的信心以及風險分擔機制。尚比亞PPP專案付費機制分為三種：政府付費（非經營性PPP項目）、使用者付費（經營性PPP項目）、上述兩種機制相結合的方式（准經營性PPP項目）。
市場現狀分析
尚比亞本屆政府對發展PPP項目持積極態度。雖然尚比亞政府認識到其經濟部門缺乏用於發展基礎設施的資源，並且需要維護現有的基礎設施和發展新的基礎設施，但其與社會資本方的關係仍面臨著更廣泛的重大挑戰，這主要表現在以下三個方面。
一、PPP專案全生命週期的管理效率較低
近年來，尚比亞部分PPP專案由於準備不充分便進行招標，導致採購過程出現延誤，採購結果未能達到預期效果。甚至出現由於締約當局制定的專案不當導致PPP特許權被取消的情況，專案被歸還給政府或者一開始便未能實現融資關閉。如果政府各部門能在其內部設置相應的PPP專案辦公室，並配備相關專業人員，情況應該會得到極大的改善。
二、PPP專案啟動資金不足
由於資金短缺，尚比亞部分PPP專案在未進行可行性研究的情況下倉促發標。而可行性研究是啟動PPP項目的一個關鍵因素。缺乏可靠的可行性研究會降低PPP專案的效益，並降低專案對社會資本方的吸引力。
此外，如果沒有可行性研究，政府無法預測其在各種情況下的總財務負債，且很難評估社會資本方提出的建議，即這些建議是否符合最低標準的政府財政可負擔性、是否符合物有所值評價標準、是否按照PPP法案的規定優化政府與社會資本方之間的風險分配。
另外，由於沒有充足的資金支持，政府在PPP項目準備和實施過程中所需的資源整合以及在相關政府部門內的PPP專案管理能力建設等方面均稍顯乏力。
三、缺乏明確的指導方針和法規
尚比亞早在2009年就通過了PPP法案。法案的實施需要具體法規的補充，PPP專案指南、手冊、法規和標準招標檔能更詳細地說明和闡釋實施PPP的指導方針和步驟。自頒佈PPP法案以來，尚比亞政府還沒有出臺任何類似檔來指導政府和社會資本方實施PPP項目。這無形中增加了政府和社會資本方在推動PPP項目時所面臨的挑戰。
企業進入尚比亞市場建議
通過上述分析，筆者對當前我國企業參與尚比亞政府PPP項目實踐提出以下建議。
一、開展全面的法律法規分析
PPP專案涉及部門及相關法律甚多。如果在未對目標國家相關政策和法律法規進行詳細調查的情況下，冒然進行項目投標或者運作，將有可能使社會資本方處於被動地位，特別是由社會資本方發起的項目，這一點顯得尤為突出。建議提前對目標國進行整體法律調查，待鎖定目標專案後，針對具體專案細化盡調。以此支持和增強社會資本方在特許經營協定談判期間的立場。
二、強化專案合規性操作
企業應從制度和法律法規層面完善專案前期論證和推進過程中的操作依據，力求專案的合法、合規性，特別是社會資本方發起的項目。
三、注重風險評估和管理
PPP專案在推動過程中涉及的風險種類較多，由於其長週期性，風險管理就顯得尤為重要。企業應重視風險評估和管理，實現風險在政府和社會資本方之間的合理分配。必要時可參考國際市場上的成熟做法，例如《全球基礎設施中心PPP風險分擔手冊》等。
四、重視專案全生命週期策劃和管理
很多企業過分強調PPP項目在EPC階段的利潤，導致專案策劃頭重腳輕，給專案後期管理造成了潛在隱患。企業應對專案進行全盤策劃，重視專案全生命週期的管理，真正實現物有所值，提高專案在政府層面的可接受性。
（作者單位：中鐵七局集團有限公司海外公司）
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