導讀
在地方財政承受範圍內，對違規的購買服務專案進行整改，如將工程建設專案轉成政府直接投資，納入政府直接投資專案庫，項目投資支出納入財政中長期規劃，支出額度在年度限額指標內，相應地撤銷購買服務的合同等。而對於超出地方財政承受能力的違規專案，需要清理。
6月30日，財政部通報駐馬店以政府購買服務名義舉債8.18億元，融資平臺公司負責人被行政撤職，財政局一位副局長被行政警告。
政府購買服務，本意是為了改進公共服務提供方式，卻被部分地方濫用成變相舉債的重要手段。近期，被通報的重慶黔江、山東鄒城等地，出具擔保函、對行政事業單位職工發行理財產品募資等，地方違法違規舉債方式繁多。
地方債務隱性擴張，突破合規邊界的做法，引起中央層面的重視。5、6月初，財政部連發兩文，開列出違法違規舉債的負面清單，要求地方在7月21日前逐步整改到位。
通報違法違規個案，加上監管政策的全覆蓋，引發地方融資鏈條強烈震盪，地方政府、金融機構、融資平臺等主體都在調整其行為模式。短期來看，各方壓力陡增；但規範地方舉債行為，始終要邁出第一步，長期來看有利於經濟持續健康發展。
地方違規全覆蓋
6月底，在一場地方債整改內部研討會上的地方代表討論發言環節，一位西部省會城市財政局預算處處長第一個發言表示：“這次和我們財政局金融處處長一起來北京，局長特意囑託我們，一定要找到問題的解決辦法。”
他們要解決的問題是，如何在地方債監管趨嚴背景下，合法合規地滿足地方上項目的融資需求。這背後，是如疾風驟雨般來臨的地方債監管檔與處罰。
今年1月份財政部發函重慶、山東、內蒙古、河南、四川等省（自治區、直轄市）政府，要求省級政府依法處理地方個別違法違規舉債擔保行為。
3月24日，財政部通報重慶市政府對黔江區違法違規舉債擔保行為整改處理結果，負有直接責任的黔江區財政局局長、相關融資平臺公司負責人均給予了行政撤職處分等。
4月19日，財政部通報山東省政府對鄒城市違法違規舉債擔保行為整改處理結果，負有直接責任的鄒城市政協副主席給予黨內嚴重警告、行政降級處分等。
5月初，財政部等六個部委聯合下發《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》（簡稱“50號文”）。
6月初，財政部下發《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（簡稱“87號文”）。
這兩個檔列出的負面清單，對當前地方違法違規舉債模式幾乎進行了全覆蓋。把“防風險”放到更加重要的位置，限期整改不規範的舉債行為，是所有地方政府共同的工作。
6月30日，最新通報的河南駐馬店以政府購買服務名義違規行為，負有直接責任的融資平臺公司負責人被行政撤職，財政局一副局長、財政局綜合科科長給予行政警告、行政記過處分。
前述預算處處長表示：“我們現在工作膽戰心驚的。財政部今年密集下發了好幾個檔，列出很多個禁止目錄，財政部駐地方專員辦每個季度都要進行檢查，審計署還有跟蹤審計，不同部門的債務口徑還有區別；但是地方要拉動經濟，要上專案，財力又有限——作為地方財政部門，如何解決資金來源，同時又能應對各方檢查，是一道難題。”
短期壓力陡增
地方投融資模式花樣繁多，存在變相和違法違規舉債擔保行為，中央高度重視債務風險，此輪監管的速度和力度，超出了業內人士的想像。
一位西部省會城市城投公司負責人對21世紀經濟報導記者表示，57號、80號文的內容和之前國務院關於加強地方政府性債務管理的意見，還有新預算法都是一脈相承的，只是細化了負面清單，強化了責任，方便地方貫徹執行。
該負責人直言：“一年多前，我們預計PPP模式和政府購買服務將來肯定會被規範，因為PPP模式和政府購買服務在現實中有點變形，只是沒想到檔出臺得那麼突然。這些檔對地方政府、融資平臺、金融機構影響都很大，原來的融資方式需要調整。”
政策收緊，各方壓力大增。一位中部地級市財政局局長對21世紀經濟報導記者表示，國務院、財政部一直在規範地方政府舉債融資行為，現在的工作更為深入。整體上來看，這是個好事，因為地方如果不規範舉債融資，債務越積越高，會對整個經濟發展造成混亂。
“地方單純追求政績，只看到GDP和其他收入，沒有看到發展背後的債務。地方不能只是靠發債來進行經濟建設和城市發展，長遠來看應該經營好政府資產資源，這樣能發揮更大的作用。”該局長表示。
不過，該地級市財政局局長也表示，隨著規範政策的深入，短期內資金需求和供應矛盾會凸顯出來，地方財政及融資壓力更大。各個部門要上專案，需要資金，財政若不配合，存在不作為的問題；但是一旦踩紅線，違法違規舉債融資被查出來，財政部門又要承擔直接責任。
地方財政局局長們的壓力確實不小。財政部目前通報的三起地方違規舉債案例中，有兩起的財政局局長或副局長受到處分。
有地方財政系統人士對21世紀經濟報導記者表示，政府其他部門推項目、上專案，各方皆大歡喜，像融資平臺公司舉債，既能推動地方經濟發展，還能改進城市面貌，多方受益，但還款的責任最後要歸結到財政部門。現在政策一收緊，很多部門都不願意，但這項工作還是得推。
禍起擔保函
按照50號文規定，地方政府不規範的融資擔保行為，需要在2017年7月31日前清理整改到位。
有地市級財政部門負責人對21世紀經濟報導記者表示，他們在這輪整改工作中，比較麻煩的就是承諾函、擔保函的問題。有些銀行比較配合，撤函進展順利。但有些銀行要報上級行審批，要撤函需要重新增加其他擔保條件，甚至是提前還款。
財政承諾函在地方舉債融資中並不少見。如通報的重慶黔江案例。黔江區人民政府於2015年8月批復同意黔江區城市建設投資有限公司（地方融資平臺）向貴州中黔金融資產交易中心融資。當年11月至12月，黔江區城市建設投資有限公司獲得融資款0.55億元。經區人民政府有關負責人批准，區財政局提供了協調資金支付融資產品本息的承諾函。
再如，河南駐馬店的案例。2015年駐馬店市人民政府通過政府會議紀要，承諾將駐馬店市公共資產管理公司貸款本息列入市財政中長期規劃和政府購買服務預算，涉及資金6.4億元。市財政局據此向中國建設銀行駐馬店分行出具承諾函。
融資平臺公司貸款融資，由財政局出具財政承諾還款函或擔保函，違反了預算法。我國預算法明確規定，除法律另有規定外，地方政府及所屬部門不得為任何單位和個人債務以任何方式提供擔保。
該財政局負責人直言：“財政局根本不想出函，各方壓力下，憋到一定程度才會出函。金融機構給融資平臺貸款，會根據專案進行風險把控，他們知道政府專案的安全性較好；但有些金融機構非要讓財政出函，即便對於融資平臺貸款已經有其他擔保。”
在一些業內人士看來，財政出具承諾函，是明顯踩線違法的行為。兩個案例中，重慶黔江財政局局長被行政撤職，財政局一位副局長被行政警告。
不過，有信託機構業務負責人對21世紀經濟報導記者表示，給融資平臺公司貸款，要求財政局出函，主要是為了方便通過內部風險審核。他們也知道出函是違規的，並不希望承諾函能起到實質作用。因此，撤銷承諾函，對他們專案貸款並不會有什麼影響，因為當時投放貸款，對貸款項目和融資平臺公司的資質和風險都進行過評估。
不過也有銀行人士表示，財政撤函會導致銀行內部的不合規，要撤函的話，需要提前還款。
已經披露的幾起地方違法違規舉債擔保案例，從地方整改情況來看，提前還款也是較為常見的做法，駐馬店違規舉債8.18億元，經整改後貸款均提前償還給相關金融機構。
政府購買服務邊界
駐馬店違規案例引起關注，部分在於外界對“政府購買服務”項目的關注。
有銀行資管部門負責人對21世紀經濟報導記者表示，他們正配合地方政府進行整改，50號文對他們業務影響不大，主要是80號文涉及到的政府購買服務專案，要整改存在困難，現在還不清楚該怎麼整改。
金磚城市財政金融中心董事長鄭志軍對21世紀經濟報導記者表示，政府購買服務的本質，是對傳統公共服務供給方式的改善。比如原來部分靠事業單位提供的公共服務，財政要給事業單位經費或預算列支；現在改用政府購買服務，可以從市場上直接採購成本更低、效率更高的服務。這部分公共服務是有預算安排的，只是換了一種方式。
但現實中，政府購買服務變成變相舉債的方式，“公共服務”拓展到基礎設施建設工程領域，合同期限也拉得很長。披露出來典型的違規案例如，內蒙古交通運輸廳與內蒙古高等級公路建設開發有限責任公司簽訂“委託代建購買服務協定”，約定于建設期及建設期後第1年至第17年或18年通過購買服務資金支付專案建設資金；後者作為承貸主體，向農業發展銀行貸款105.5億元，資金使用和專案實施主體實際為各盟市旗縣交通局。
80號文明確了政府購買服務的邊界，不得將鐵路、公路、機場等基礎設施建設工程作為政府購買服務專案，要堅持先有預算、後購買服務，政府購買服務支出要納入中期財政規劃，意味著政府購買服務合同期限不得超過三年。
一位央企PPP專案負責人對21世紀經濟報導記者表示，不規範的PPP中，走政府購買服務管道是最多的，實際就是“拉長版”的BT。銀行看到社會資本與政府簽訂的政府購買服務合同，意味著專案後續有可靠的收入來源，以此向社會資本投放貸款。
並非個案的違規政府購買服務如何整改呢？錦天城律師事務所合夥人劉飛對21世紀經濟報導記者表示，正在進行中的政府購買服務專案，部分可以與投資人重新協商，重新招商，整體轉成PPP。
上述央企PPP專案負責人提到他們的一個地下管廊專案，曾經想走政府購買服務，以減少企業運營風險，後來轉而採取“政府購買服務+PPP”的模式，且政府購買服務收入占整體工程造價款比重較低。
“類似管廊項目，有入廊費用這樣的經營收入，隨著PPP政策的完善，通過IPO等方式退出很容易，改用PPP模式能説明企業獲得更大盈利。”該負責人指出。
不過，若將現有政府購買服務合同全部轉成PPP的話，政府支出規模可能會超出既定10%的紅線。
金磚城市財政金融中心董事長鄭志軍參與了多地整改工作，他給地方財政部門的建議是，在地方財政承受範圍內，在尊重原有合同協議安排基礎上，對違規的購買服務專案進行整改，如將工程建設專案轉成政府直接投資，納入政府直接投資專案庫，項目投資支出納入財政中長期規劃，支出額度在年度限額指標內，相應地撤銷購買服務的合同等。對於超出地方財政承受能力的違規專案，需要清理。
專項債出路
地方債整改進行中，存量項目是各方焦點。違規舉債管道被堵上，地方政府舉債融資的正途在哪裡？
上述中部省份地市級財政局局長表示，就像八項規定，最初大家有點受不了，後來就都適應了。規範地方政府融資行為，從大局上來說是對的，地方政府需要結合自身實際承受能力來融資，融資要更加理性。封堵上違法違規舉債的口子，地方政府投融資仍然有出路，比如發行地方政府債券、PPP模式、土地儲備專項債等。
6月1日，財政部聯合國土部印發地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行），被稱為中國版“市政收益債”，專門用於地方政府土地儲備融資需求，債券要與具體專案對應上，有專案後續收入（即對應土地出讓收入）償還債券本息。目前土儲專項債試行階段由省級政府代發，但需要標記出發行市縣政府具體專案名稱，後續可能交由市縣政府自己發行。
除了土地儲備專項債，未來還會有更多專項債券品種推出。由於專項債均由項目未來產生的收益償還，這部分地方債券額度不列入赤字。2017年我國赤字率與去年持平，仍然為3%；但不納入赤字的地方政府專項債券額度從2016年的4000億元，增加到2017年的8000億元，規模翻番。
作為地方城市建設，作為曾經地方政府舉債融資主體的融資平臺公司，後續該如何呢？
上述西部省會城市城投公司負責人表示，未來還需要融資平臺發揮作用，但融資平臺公司要加速轉型。重慶給出的融資平臺公司轉型方案，就是直面現實問題的出路。地方政府公益專案建設仍然需要融資平臺公司參與，但融資平臺公司需要加強自身造血能力，融資平臺公司要通過自身好的專案來帶動融資。
6月13日，重慶市人民政府辦公廳對外公開《關於加強融資平臺公司管理有關工作的通知》，對融資平臺分類轉型方向、存量債務分類處理、後續發展等都做出了明確規定。“明確承接政府委託實施基礎設施、公用事業、土地開發等公益性專案建設的單位，鎖定單位名單，實行目錄管理”，意味著融資平臺公司將納入名單管理，仍可繼續承擔基礎設施建設等公益項目建設任務。
上述中部省份地市級財政局局長表示，融資平臺轉型關鍵在於明確融資平臺公司定位，未來要厘清政府和融資平臺界限，舉債要合法合規，各自債務都應進行規範管理。
不過，無論是出於合理發展需求，還是地方主政官員追求政績需要，地方政府融資需求與地方合規可用的財力存在矛盾。目前來看，這對矛盾恐將存在較長時間。
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