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PPP規範進行時:政府無限兜底責任趨勢遞減

中国证券网
2017-06-22 09:05

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5、6月份,財政部連續下發50號、87號文,進一步規範地方政府舉債融資行為,政府和社會資本合作(簡稱PPP)是其中規範的一大重點,這對PPP專案參與各方影響頗大。

經過三年推廣,PPP專案市場不斷壯大。財政部PPP中心資料顯示,截至今年3月末,全國PPP已簽約落地項目超1700個,投資額約2.9萬億元。

6月20日,在由中國財政學會投融資研究專業委員會主辦的“地方政府投融資創新與合規性管理研討培訓會”上,中國財政科學院相關專家表示,PPP模式推廣之初,就堅決杜絕明股實債、固定回報、兜底回購,但是地方違法違規舉債中出現的承諾函、安慰函、兜底安排、回購安排等,都是想讓政府承擔兜底責任。應該看到,隨著中國債務負擔、公共支出規模的加大,政府承擔兜底責任的趨勢會慢慢改變,無論是PPP領域,還是其他。

對於參與PPP的金融機構,該專家表示,一些產業基金或金融機構應該轉變思路,需要按市場方式識別專案現金流和重大風險,利用已有或新的工具來緩釋風險的發生,不能像以前那樣寄希望於政府兜底條款。

用市場力量約束“上項目”

財政部資料顯示,PPP改革取得積極成效,2016年落地PPP專案數量和規模較2015年增長4倍多,覆蓋地區及行業進一步擴大,民企參與度穩步提升,發展環境不斷改善。2017年第一季度仍然保持項目落地加快的良好態勢,淨增落地項目增長28%。

PPP推進過程中,仍然面臨一些問題。如片面追求投資和GDP增長,不加區分地擴大、泛化PPP模式的使用範圍,將PPP模式簡單理解為融資手段等。

5月初,財政部印發《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》(業內簡稱“50號文”),“規範政府與社會資本方的合作行為”是其中一大類。

50號文明確指出,嚴禁地方政府利用PPP違法違規變相舉債,地方政府及其所屬部門參與PPP專案時,不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益等。

5月中旬,財政部金融司司長孫曉霞接受媒體採訪時表示,政府對社會資本承諾固定回報、兜底回購,將無法實現有效的激勵和約束,不符合PPP風險共擔、利益共用的理念,是假PPP。問題的根源在於,部分地方政府和社會資本對PPP認識不到位,對於長達二三十年的合作仍心存疑慮。

6月20日的研討會上,有地方財政人士直言,地方政府求發展心切,希望能更快地“上項目”,而規範的PPP流程比較長,難以滿足地方實際融資需求。

上述財科院相關專家表示,當初推PPP的時候,是想借助市場力量來約束地方上項目的衝動,地方政府列出條件,按照市場機制,如果推出的專案得不到市場信任,後續融資安排也就難以落實。

上述專家解釋到,PPP模式不僅解決錢從哪來的問題,還要求資金方出技術、出人才,通過提供符合要求的公共產品和服務,獲得相應回報。這不同於資金和項目實施割裂開來的模式,傳統模式政府籌得資金,交由政府預算單位執行,申請用錢、花錢,走的是政府內部決策流程、內部監督機制,容易出現超預算、超工期、超成本的現象。

中央部門也反復強調,PPP是適應國家治理現代化、市場起決定性作用、加快轉變政府職能、建立現代財政制度和推動城鎮化健康發展要求的一次重大體制機制變革。

政府兜底趨勢在改變

讓市場起決定性作用的制度安排,在實踐中為何會出現偏差?

有信託機構PPP相關負責人對21世紀經濟報導記者表示,他們參與的PPP項目中,不少都是承諾固定回報、明股實債,因為PPP項目動輒十年、二十年,週期太長,作為項目資金供給大頭,難以跟蹤具體專案風險,拿固定回報是比較合理的安排。如果政府給予的固定回報不達預期,還會與項目建設方談判,從工程建設利潤中分得補貼。

給予固定回報等安排,使得PPP專案變成地方隱性債務,這引發外界擔憂。

前述財科院相關專家表示,PPP合同約定政府在未來10-20年,以約定的價格或價格計算公式,向社會資本支付,明確了政府支付責任,這是政府負擔、或有債務,不等於政府債務。 政府在承諾未來支付責任的同時,社會資本也作出了承諾,社會資本的承諾是按照合同要求供應相應的公共產品或服務,到時候政府和社會資本“一手交錢,一手交貨”。

比如政府的養老責任,政府要承擔退休人員的醫療養老支出,這是以中央文件或法律形式確定下來的,屬於政府負擔、政府中長期支付責任,但統計政府債務時並不會把政府未來的醫療養老支出納入進去。

不過,PPP的合同約定是有影響的。財科院專家表示,每個PPP專案對財政中長期負擔的影響是深遠的。簽署的PPP合同,約定社會資本每年提供多少公共產品,政府要為這些產品付費,是政府的負擔,所以通過系列制度安排,包括物有所值評價、財政可承受能力評級、公開政府採購、項目披露以及劃定財政支出10%的紅線等,來讓負擔可控、可持續。

不屬於政府債務的PPP,為何引發了外界對政府債務問題的擔憂?

該專家表示,公共產品交付環節,被大家忽略掉了。簽署合同時,社會資本方等會鎖定政府支付責任,降低社會資本方等本該承擔的責任,這使得PPP績效考核指標形同虛設。 正常而言,政府支付的前提,是公眾享受到一定數量和品質的公共產品或服務;現實中卻演變成,政府支付數量取決於社會資本投了多少錢,完成了多少工程造價的資產——變成強化政府支付責任的債務現象。

財科院相關專家表示,地方債規範管理的措施屢禁不止,一方面在於地方政府要上專案,要錢;另一方面在於產業資本和金融機構把風險責任鎖定給政府。過去創造性的承諾函、安慰函、兜底安排、回購安排等,都是想讓政府承擔兜底責任。

而財政部連發50號文、87號文等,試圖改變這一現狀。該專家表示,財政部規範政府債務管理,導向是要想讓政府承擔無限兜底責任的,除了地方政府債券之外,其他形式都不行。這是要慢慢打破政府債務剛性兌付的預期,這個趨勢如果能持續下去,能夠倒逼參與各方提高自身專業能力和風險識別能力,對經濟結構會產生深遠影響。

該專家也指出,很多銀行現在正在轉變過去的風控思路。過去金融機構有政府兜底、回購承諾,出了風險也不怕。現在,產業資本要看技術是否能滿足政府要求,金融機構放款要分析專案自身現金流等,各方都要開始轉變思路。

早在去年年中的PPP融資論壇上,央行金融市場司司長紀志宏也曾表示,PPP最重要的內涵,是特別強調對項目本身的融資,與傳統針對主體的融資相比,對項目的融資還款來源、追溯權、管理模式、融資期限等方面都有較大差異,特別是金融機構,社會資本機構往往注重地方政府的背景,而在新的模式下要更加關注政府和社會資本各方面的權、責、利的分配,要求商業銀行等各類金融機構具備更高效,更準確,更科學的專案評估能力。
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