深度分析

中非共建產業園的現狀和問題思考

新华丝路网
2019-07-17 11:05

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近年來,中非經濟合作快速發展,合作模式發生深刻變化,其中產能合作成為中非經濟合作的重點領域。為推動中非產能合作,中國與非洲共同規劃、建設和運營了一批產業園。共建產業園符合中國“一帶一路”倡議精神和非盟《2063年議程》的戰略目標,符合中非共同利益訴求,可以更高效地利用中非發展差異形成的比較優勢。

中非共建產業園的發展趨勢

2000年前後,中非共建產業園開始湧現。2006年,中非合作論壇北京峰會大大促進了產業園的發展。2018年中非合作論壇北京峰會後,產業園進入特區建設階段。

一、肇始階段

中非共建產業園最初是由貿易企業創造的新合作模式。2000年前後,隨著“走出去”戰略的推行,中國在非經營企業不斷增加,中國貿易類企業面臨激烈競爭,利潤下降,只能就地建廠。

同時,歐美對中國產品實行配額限制,紡織、輕工、電子產品等技術含量低、利潤微薄的企業經營困難,而非洲不受西方配額限制,並享有關稅減免,一些中國生產企業開始走進非洲。河南國基集團早期與西非國家開展貿易,2002年開始在塞拉里昂建設工業園,將廢棄的火車站改造為生產性和組裝性的工廠,陸續吸納中國企業入駐,生產建材、電器元件、塑膠製品、塗料等。

第二種模式是中國企業依託貿易促進中心形成工業園。20世紀80-90年代,中國商務部曾依託各省商務廳在非洲11個國家建立貿促中心,貿促中心逐漸成為所在省內企業投資非洲的橋樑。同省企業聚居一地,抱團合作建設工廠,逐漸形成工業園區。尼日利亞、烏干達、喀麥隆、坦桑尼亞、埃塞俄比亞等國的工業園或者加工區就帶有鮮明的中國各地省市地域企業的特色。

第三種模式是由中國大型企業主導的工業園。大型企業進入非洲,最初從事資源開發。由於資源開發需要上下游產業鏈條的支援,而非洲相關產業缺失,因此服務大型企業的上下游企業隨之進入非洲,自發形成工業園區。1998年,中國有色集團獲得尚比亞謙比希銅礦的地表土地開發權,隨後開始進行礦產冶煉工作,2003年規劃建立中國第一個國外有色工業園區。除了能礦和基建行業,最早在非洲形成產業鏈條的行業是紡織業,如諸暨越美集團2004年在尼日利亞建設的紡織工業園,廣東溢達2005年在毛里求斯投資的紡織產業園。 

第四種模式是非洲政府邀請中國企業建設工業園。從20世紀90年代末開始,非洲多個國家領導人提出建設本國的深圳和蘇州,得到了中國政府的積極回應。例如,1994年埃及總統穆巴拉克參觀天津開發區時,提出由天津開發區與埃及共建工業園區。2003年,天津開發區的泰達集團獨資購買了一平方公里土地,獨立建設蘇伊士工業園。

二、機制化發展階段

2006年,中非合作論壇北京峰會召開,中非雙方確定了“推動非洲工業發展、加強非洲生產和出口能力”的目標。《中非合作論壇——北京行動計畫》宣佈在2007-2009年支援中國企業在非洲國家建立3-5個境外經濟貿易合作區。

此後,中非陸續推動簽署雙邊促進和保護投資協定、避免雙重徵稅協定。同時,中非共同改善投資環境,對雙方的投資企業在許可手續、物品通關、人員出入境等方面給予必要的便利,為中非共建產業園制定了政策保障。另外,中國政府成立了中非發展基金,鼓勵和支持企業到非洲投資建廠。

在中非合作論壇政策的推動下,7個已有的產業園入選中國商務部境外經貿合作區項目,有些還成為所在國的重點產業項目。例如,江蘇民營企業永元集團投資建設的埃塞俄比亞東方工業園於2007年11月正式中標中國商務部境外經貿合作區,2015年4月成為中國財政部和商務部確認的境外經貿合作區,埃塞俄比亞政府將工業園作為國家“持續性發展及脫貧計畫”的一部分。

中非合作論壇之後,更多中國投資者來到非洲建設產業園區。2009年初,天唐集團在烏干達註冊建設天唐工業園,10多家企業陸續入駐。2009年底,山東新光集團在南非建設紡織工業園,自投資金設立了6個工廠,生產的毛毯等產品佔據了南部非洲國家市場的30%。

2010年,中國石油天然氣集團有限公司在乍得開工建設陽光國際工業園,先後吸引10多家上下游企業入駐。

2012年,安徽省外經建設公司在莫三比克的貝拉投資開發貝拉經貿合作區,紹興景瑞服飾有限公司在多哥投資建設多哥國際商貿中心。

2013年,招商局集團與坦桑尼亞政府簽署協定,規劃建設巴加莫約臨港產業區,青島瑞昌棉業有限公司在尚比亞規劃建設尚比亞農產品加工合作園區。

2014年初,河北鋼鐵等10多家企業與南非林波波省政府簽約,規劃建設非洲最大規模的鋼鐵城。2014年底,青島恒順眾昇等企業與辛巴威政府簽署了建設鉑金鋰鈮冶金特區和工業園的協定。

2015年初,華堅集團在埃塞俄比亞的阿迪斯阿貝巴郊區建設國際輕工業城。2015年底,中國港灣工程有限責任公司與象牙海岸政府正式簽署協議,建設首都經濟圈中的高科技工業園區。2015年底,中地海外集團開工建設塞內加爾綜合工業園區,吸引重慶、四川、廣東、河南等生產企業參與投資建廠。

2016年,中國路橋工程有限責任公司與剛果(布)簽署黑角港項目,建設物流中心、製造業中心、航空中心以及能力建設中心。

2017年,北汽集團投資8億美元在南非的庫哈興建工業園。

三、建設經濟特區階段

2018年中非論壇北京峰會宣佈了中非合作的八大行動,提出實施產業促進行動,“中方將加強對非洲加工製造業、經濟特區、產業園區等產業發展的支援力度,支援中國民營企業在非洲建設工業園區。”“中方將在非洲新建和升級一批經貿合作區,推動中國企業未來3年對非洲投資不少於100億美元。”

為促進中非之間產能合作,峰會還宣佈“將‘一帶一路’同聯合國2030年可持續發展議程、非盟《2063年議程》和非洲各國發展戰略緊密對接”。簽署共建“一帶一路”備忘錄的非洲國家達到了37個。

同時,為解決產能合作面臨的基礎設施不足、貿易不夠便利、公共服務不足等問題,中非雙方決定實施設施聯通行動、貿易便利行動、能力建設行動。為了解決中非產能合作中的金融困難,中國政府宣佈“繼續加強和非洲國家本幣結算合作,發揮中非發展基金、中非產能基金、非洲中小企業發展專項貸款作用”。習近平主席在論壇主旨講話中宣佈再向非洲提供600億美元的資金支持。

在各項政策利好條件的帶動下,中非共建產業園進入特區建設階段。工業製造園區、物流園區、臨港經濟園區、高技術園區等各種類型的產業園區陸續啟動,豐富了中非共建產業園的類型,提升了產業園的合作規模和層級。2018年初,中資企業參與的黑角工業園區升級為中剛國家級合作項目的經濟特區。2018年7月,中建材尚比亞工業園舉行竣工投產儀式。2018年11月,中車集團在南非成立聯合研發中心。2018年底,中交集團承建的埃塞俄比亞季馬工業園竣工,吸引紡織、服裝等企業入駐。

中國民營企業建設的產業園還進一步拓展到農業、旅遊、醫療等領域。2018年1月,中國質檢總局與坦桑尼亞政府簽署木薯進口檢驗檢疫協議,一家中資民營公司(TAEPZ)開始建設木薯加工區,計畫投資10億美元,建設10多個生產型加工廠。

面臨的問題

中非共建產業園面臨的主要挑戰是非洲自身安全、金融、投資環境、經濟政策問題,而投資運營方也存在著同質競爭、協調發展、服務能力不足等問題,入園企業則需要解決國際化、當地語系化和合規問題。

一、非洲國家存在的問題

首先,非洲國家普遍存在投資安全問題。產業園吸納的是戰略性和長期性投資,而且屬於重資產投入,難以規避和防範重大風險。因此,投資安全是決定產業園發展的最根本因素,在非洲具體表現為政權更迭、部族衝突、軍事衝突和恐怖襲擊等風險。

其次,非洲存在金融環境問題。產業園具有不可移動的特點,且持續佔用的資金量較大,因此容易面臨資產貶值和資金鏈斷裂問題。非洲的經濟特徵是市場小而碎,財政薄而脆,匯率不穩定,金融秩序脆弱。

非洲當地市場融資成本高昂,一些國家利率高於15%,其中馬拉維短期利率達到了25%。同時,非洲國家的信用等級低,投資者很難以非洲資產做抵押,從國際市場融資。

另外,一旦出現金融動盪,非洲國家即採取外匯管制,很容易導致投資企業資金鏈斷裂。

第三,非洲存在投資環境問題。產業園建設需要友好型的社會公共服務,看重良好的軟硬體投資環境,但非洲基礎條件相對薄弱,在軟硬體環境方面仍然存在較大不足。海外投資的企業最迫切解決的問題是投資環境問題,其中最關鍵的軟環境要素包括法律和建設生產標準的適應性、貿易便利化、社會治安狀況、關稅減免政策的落實、勞工待遇規定是否苛刻和勞動力素質等,硬環境要素主要是電力供應、交通設施、建設材料供應、社會服務、醫療覆蓋等。

第四,非洲存在政策穩定性問題。

非洲國家政治不穩定,政府部門缺乏長期規劃。面對長期利益和短期利益、共同利益和單方利益發生衝突時,一些非洲國家政府急功近利,政策朝令夕改,對外資企業廢止協議,甚至敲詐勒索。而且,非洲國家政治和經濟命脈仍然受到西方控制,內外政策自主性不足,影響產業園發展的經濟政策呈現多變特徵。

“一帶一路”的實施和中非產能合作,會在很大程度上挑戰西方在非洲的主導地位。因此,來自西方的阻撓和破壞,制約了中非合作共贏的平等合作,阻礙了中非共建產業園的發展。

二、投資運營方存在的問題

首先,投資運營方面臨同質競爭問題。

其一,產業園多數是由企業自發興建的,企業之間缺乏溝通協調,不掌握全域資訊,因此競相進入同一行業,惡性競爭。其二,非洲國家眾多,鄰近國家上馬相同性質的產業園,普遍面臨招商引資難的問題。一個國家內部也存在地區發展競爭問題。其三,產業園的行業性質多為工業製造,發展模式單一,加劇了同質競爭問題。

其次,規劃、建設、運營存在協調問題。

產業園投資方往往只考慮了規劃、建設、運營、服務中的部分環節,對協調工作的難度缺乏充足認識,在進入建設和招商環節後容易出現波折。其次,園區施工單位對工業製造業缺乏專業性的深入認識,因此園區內的廠區、生活區、商業區的設計往往不符合入園企業需求。另外,中非共建產業園多數是由單一企業投資,存在重建設而輕運營問題。前期規劃和建設階段缺少專業化的運營企業參與,園區建成後陷入困境。

第三,忽略了對經營環境的認識問題。

投資建設產業園的企業往往只關注生產環節上的要素,忽略了安全、市場環境、金融、商業、物流等工業生產鏈條之外的關鍵要素。一些園區投資方和運營方沒有深入研究當地社會安全、司法公正性、金融自由度、投資和商業便利性、物流成本、勞工生產率等因素,給自己和入園企業都造成了巨大損失。

第四,管理和服務能力需要提高。

多數中非共建產業園的運營方就是建設方,園區管理經驗不足。同時,境外各種產業園往往直接借用中國國內的建設經驗,從設計圖紙到管理規則都直接複製。

另外,有些園區運營方管理意識強,服務意識差,直接照搬國內經驗。但在非洲,園區管委會很難獲得國內地方政府賦予的部分行政權力,有的管理條例甚至違反當地法律。

三、入園企業的問題

第一,對當地的瞭解尚不深入。

很多中國企業缺乏符合非洲特性的國際化經驗,難以解決中非經營環境差異性造成的各種問題。同時,中國企業進入非洲的時間不長,而且較多從事商貿、能礦開發、承包工程,缺乏製造業領域的經驗積累。

其次,當地語系化遭遇挑戰。

中國企業面臨管理屬地化和員工當地語系化的雙重挑戰。少數中國企業存在“急功近利”的不良行為,再加上不同程度存在的國企集權式、私企家族式管理問題,企業管理屬地化尚存差距。而員工當地語系化是非洲國家政府和人民的要求。多數國家都制定了相關法律,對外資企業雇傭當地員工的比例有硬性要求。但一些中國企業對當地語系化認識不足,甚至出現對抗所在國簽證制度、違規留用中國勞工的問題。

第三,合規意識亟需加強。

一些非洲國家治理能力不足,使一些中資企業滋生了漠視法紀的問題。同時,中國政府各部門對境外中資企業的管理工作還跟不上中非合作快速發展的步伐。

另外,一些中資企業不珍惜企業品牌聲譽,出現了偷漏稅、簽訂虛假合同、使用劣質材料、生產假冒偽劣產品等問題。

解決思路

首先,中國政府應對產業園加強規劃和指導。

面對園區之間在產業定位、招商運營等方面產生相互競爭、形成內耗的問題,政府相關部門應對境外產業園建設進行統一規劃,使產業園佈局更符合中非合作的戰略需求,推動產業規劃更符合非洲各國的現實條件。應該集中力量,推動重點項目的實施,按照產業園和特區發展的基本規律,提前佈局重點專案,加大政策扶持力度。

其次,統一協調管理工作。

中國企業在非洲運營的產業園已經有30多個,正在規劃和建設的有70多個。對海外園區的管理工作中,各級政府和不同部門處於“政出多門,多頭管理”的狀態,政府應將產能合作提升到國家戰略層面,由相關部門統一協調境外產業園的政策。

再次,加強與非洲國家的協調工作。

非洲國家政府管理部門的理念、措施、機制方面都相對不成熟,而投資企業沒有能力推動非洲政府改善和提高行政管理能力。因此,中國政府部門應主動幫助非洲國家理順發展思路,提升管理和服務水準。

最後,幫助企業應對金融困難。

相關部門應合理安排無償援款,發揮小錢辦大事的效應,重點支持園區規劃、加強當地員工培訓、改善投資環境。合理規劃兩優貸款項目,推動重點項目。推動金融創新,探索外保內貸的新模式。推動銀行和保險等國內金融機構走進產業園。

對於園區運營方和入園企業而言,一是合理定位產業方向。應該根據當地的資源稟賦和市場需求來確定發展的產業領域,使資源、資金、技術、勞動力有機地結合,提高勞動生產率,最終提高當地的經濟發展水準。運營方在規劃階段應該慎重選擇合作夥伴,在建設階段應該認真選擇專業的建設企業,在運營階段應甄別入園企業是否符合產業方向。

二是加強能力建設。運營方應提高管理和服務水準,説明入園企業持續改善投資、生產、銷售的商業環境。入園企業應加強學習能力,熟悉當地投資環境,防範風險,與運營方一起解決在當地遇到的各種問題。兩方都應該不斷進行技術升級和科技發展,保持產業發展的上進態勢。對產業工人進行技能培訓和再培訓,為企業發展做好後備儲備。 

三是做好與當地政府的工作對接。園區運營企業應該起到上傳下達的平臺作用,掌握所在國政府的政策精神,同時將企業需求順利傳達到所在國政府。入園企業應該掌握瞭解當地政府的產業政策,遵紀守法,配合非洲國家的發展需求。

四是認真貫徹正確義利觀。處理好自身利益和他人利益、短期利益和長期利益,處理好與所在國政府、當地人民、商業夥伴、雇傭人員的關係。

(作者單位:中國社會科學院西亞非洲研究所)
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